谁来动政府非税收入这块奶酪？

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从中央到地方，规范非税收入都是当前财政改革的重点之一。它的最终目标是将全部的非税收入都收归国库，纳入预算。但这一块巨大的“奶酪”，却不易触动。今年4月初，财政部发出通知，要求进一步核查各中央单位的非税收入，但这一目标遭遇了各部门对自曝家底的抵触。

改革开放以来，我国的非税收入增长较快，在整个财政收入中占有相当大的比重，已成为各级政府除税收收入以外的最重要的财政资金来源。这对于解决我国税收收入的供给与财政公共支出需求之间的缺口，鼓励地方政府聚财理财的积极性、主动性等方面发挥了重要作用。但是由于管理制度上存在的缺陷，各级政府对非税收入的重视程度和监督管理力度都远不及税收收入，导致非税收入流失严重，支出铺张浪费，人为地肢解了财政职能，降低了资金使用效率，使社会负担加重，甚至滋生出腐败问题。我国自1993年开始实行预算外资金“收支两条线”管理，但已有学者质疑这种收支管理是否延续着方向性错误：在资金拨付方面，依然实行将非税收入全额发还或差额返还给收费单位。如何遏制收费冲动，无论哪一种返还方式，都不能改变谁收费谁使用的本质，收费多少与单位利益直接相关，无论是行政机关还是事业单位都有一种本能的冲动去多收费。

非税收入是财政收入的重要组成部分，由于过去将其定义为预算外资金，导致其长期游离于财政预算管理体系之外。地方政府预算外收入的多少，决定了当地政府对经济发展的裁量权，也决定了地方部门的年终奖金、车房福利以及出差是住小旅馆还是星级酒店等待遇。随着我国公共财政体制的建立，应逐步淡化和取消原有的预算外资金概念，尽快建立起非税收入管理机制，按照建设公共财政的要求，完善非税收入征收方式和管理机制，并按照“征收、预算、支付”三分离方式进行严格的规范管理。需要指出的是，非税收入是地方政府付出了成本的，现阶段完全收归国库不太现实。如果国家要规范预算外收入，势必增加预算内投入。

非税收入管理模式存在的问题已经严重制约了我国公共财政制度的建设，成为公共财政制度建设中巨大的障碍。必须改革非税收入管理模式，建立统一规范的非税收入管理制度，以适应市场经济发展对我国公共财政制度建设的要求。有一种理想的设想，那就是要做到四个“统一”：即统一谋划，逐步纳人法制轨道；统一机构，实行分级垂直管理；统一征收，财政集中分配；加强统一监管，改革征收体制。笔者认为，非税收入管理制度改革基本目标应是:按照构建公共财政管理模式的要求，在进一步明确非税收入范围、清理收费项目、改革非税收入票据管理、完善非税收入征收办法的基础上，建立起将所有非税收入全额上缴国库、纳入财政预算统一安排的政府非税收入管理体制，确保政府非税收入管理的法制化、规范化，实现政府财政性资金的国家所有、政府调控、预算管理的目标。应该说这并非我国独创，而是世界各国通行的非税收入管理模式，也符合我国社会主义市场经济体制下要求政府更有效地监管财政性资金的运行，提高财政资金运行效率的现实要求。

需要指出的是，改革非税收入管理制度决不能为改革而改革。这是一项巨大的系统工程，必然涉及到中央和地方各级政府的经济利益，同时原有的非税收入管理体制已沿用多年，依法理财、依法行政的现代观念在我国政府机关和公民的思想中还不牢固，巨大的体制惯性和观念惯性都会对新制度构成巨大的冲击和压力。因此，必须加快相关配套制度改革的步伐，为建立统一非税收入管理制度，完善我国的公共财政制度打下坚实的基础。