经费保障是对"以罚养警"的釜底抽薪

李克杰作者文集

    24日公布的《公安机关组织管理条例》将于明年1月1日起施行。根据条例规定，公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政，而其所需经费列入财政预算，实行全额保障，并对经济困难地区的公安工作给予必要的经费支持。这一规定将成为把“以罚养警”“ 以罚代处”等现象视为违法的重要标志。（11月25日《京华时报》）

    作为行政法规的《公安机关组织管理条例》，将公安机关的收入上缴和经费保障予以明确规定，既是对“收支两条钱”的进一步确认，也是对公安机关经费全额保障的制度化和法律化。它将有效消除警察执法中的“以罚养警”和“以罚代处”，有力地推动公安机关的职能转变和形象重塑，是保持良好警风警纪的有力之举。

    由于一些地方无法足额保证公安机关办案经费，公安机关不仅要找“粮”养活自己，而且还要通过“创收”解决办案经费，使得基层公安机关不得不为五斗米折腰，“以罚养警”、“以罚代处”现象屡见不鲜，且普遍存在。在具体的执法中，警察热衷于抓嫖、抓赌、扫黄，因为对这些违法行为可以进行高额罚款。不仅如此，个别地方还出现了“钓鱼执法”、“设陷阱执法”等执法犯法的乱罚款现象。更不可思议的是，在个别地方还出现了“放水养鱼”现象。为了保证长期有收入，派出所常常在打击“黄、赌、毒”时，对违法犯罪分子罚款了事，不愿意打得一干二净。

    “以罚养警”严重违背立警宗旨，与依法行政、严格执法的法治要求背道而驰。国家成立公安系统，组建警察队伍，根本目的和宗旨是为了打击违法犯罪、保护老百姓生命和财产的安全，维护社会安定。而财政上不能给公安机关以足够保障，罚没收入成了基层公安机关维护生存和运转的重要来源，这就会在执法者与违法者之间形成一个相互依存的“食物链”——违法者成为执法者的“衣食父母”，其结果必然是猫鼠的“和平共处”，遭殃的是普通百姓。显然，这是由“以罚养警”的逻辑悖论所衍生的必然恶果：因为罚款是公安机关主要“食粮”，所以辖区越严格执法，社会治安秩序越好，就越没有收入来源，就会陷入经费困境；而违法行为越多，警察罚款越多，于是日子就越好过。这岂不与我们的立警宗旨严重相悖吗？在这样的情况下，企图彻底转变警风严肃警纪也必然成为一句空话。

    现在好了，行政法规的制定意味着公安机关经费有了权威的法律制度保障。但需要高度警惕的是，在法律制度实施过程中可能出现的变相“以罚养警”，即虽然把全部罚没收入和行政事业性收入全额上缴财政，财政也基本全额保障公安经费，但却建立所谓的“奖励政策”——为了调动公安罚款积极性，增加本地财政创收，而对公安机关实行一定比例返还罚没收入的政策，这等于变相鼓励了公安的罚款积极性，也是间接的“以罚养警”。由于这种方法是间接的，可能更具隐蔽性和迷惑性。看来，真正落实公安机关经费保障法律制度，还需要一些配套的制度和措施。

    总之，以法律制度为“以罚养警”釜底抽薪，既是观念的进步，也是法律的完善，它为我国公安机关更好地履行“人民卫士”的职责铺平了道路，扫清了障碍。