包宁铁路是指自包头至宁夏及其延长线的铁路。
修筑包宁铁路的设想，早在清朝末年就已出现，伟大的革命先行者孙中山先生非常关注国家的铁路交通，他在《建国方略与实业计划》中制定的西北铁路规划就包括了包宁铁路。1916年，北洋政府交通部派员到绥远、宁夏、甘肃、新疆等四省踏勘线路；1921年，交通部就修筑包宁铁路提请北京政府国务会议批准，并列入国家修建计划；1928年8月，国民党召开全国交通会议，将修建西北铁路列为重要议题，政府先后派遣各种考察团前往实地考察，并通过了一系列开发议案……
中原大战爆发后，1930年9月19日，东北军开入关内，并逐步控制了华北。蒋介石兑现承诺，将冀晋察绥四省、北平、天津、青岛三市的军政交由张学良统辖。张学良时任海陆空军副总司令，他踌躇满志，也想在包宁线上大显身手。
因开发西北是孙中山的理想，南京政府早有建筑包宁铁路的计划，只是包宁素为匪巢，土匪活动十分猖獗，建筑此路必须兵工合办。因此南京政府在选拔任用局长的人选方面十分慎重。
平汉铁路管理局副局长郭恩海以前在该处历任守备司令、护路司令、交通司令等职，对此地方情形较为熟悉，有丰富的军事和铁路管理经验。本着利用军队一边筑路，一边保护包宁路安全；同时要做到铁路修成一段，开通、运营一段的原则。1930年11月25日，南京政府铁道部委任，郭恩海出任包宁铁路工程局局长，来办理包宁铁路工程建设事宜。
郭恩海，1885年生，辽宁省义县人，东北军将领。他先后任东北军第三、四方面军团守备司令、京汉北段铁路局局长、京奉路护路司令、东北陆军警备总司令、东北军交通司令。1931年1月任包宁铁路工程局局长，兼北平副总司令长官行营所辖的铁路（关内段）护路司令。
然而，因不愿放弃已经拥有的平汉铁路北段的管理权，张学良就没有正式接受南京政府的人事任命。经过数次交锋与拉锯， 1931年1月11日，张学良最终妥协，允诺移交平汉铁路北段。同时，同意郭恩海出任包宁铁路工程局局长。1月17日，郭恩海赶赴天津，向张副司令报告平汉铁路局交接情形，并就包宁铁路工程局的事宜作请示，当天中午就返回北平。
1月20日，包宁铁路工程局长郭恩海在北平就职后，积极筹划内部组织，电呈铁道部请求发放官印，并与平汉铁路管理局局长何竞武商定，借东单三条平汉铁路管理局的官舍为包宁铁路工程局筹备处。因东北军刚把平汉铁路北段交由南京政府管理，何竞武非常高兴，况且郭恩海又是东北军在平汉铁路的首席代表、平汉铁路管理委员会的高级顾问，因此慨然允诺，让出东单三条平汉铁路管理局的官舍，作为包宁铁路工程局机关驻地。此时，郭恩海只待铁道部的官印颁发后，就可以正式组织包宁铁路工程局了。
