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| 《船与桥》：领导方法18篇 |
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| www.XINHUANET.com 2006年03月25日 14:44:30 来源：新华网 |
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法制篇：依法办事成方圆 提要:党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。党的十六大要求各级领导干部“必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力”。对各级领导干部来说，如何增强法制观念，坚持依法办事，提高依法执政的能力，是在新的历史条件下亟须解决好的一个重大问题。实施依法治国方略，加强社会主义法制建设，得到了全国各族人民的衷心拥护。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，正在逐步变为我国政治生活的现实。需要明确的是，建设法治国家是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就。尤其是在我们这样一个封建专制历史长久、人治传统根深蒂固、经济文化发展相对落后、人们法制观念比较薄弱的国家，要实现依法治国、建设社会主义法治国家的目标，无疑具有更大的难度，需要做异常艰苦细致的工作，包括要坚持不懈地进行法制教育，提高全民的法律素质。特别是各级领导干部，必须带头学法、懂法、守法、执法，不断增强依法办事的意识和本领。而能否做到这一点，则是所有领导干部能否真正获得人民群众的信任和支持、胜任本职工作、牢牢把握领导工作主动权的关键所在。 法制一词，在古代主要是指法律制度。古代的法制，要求统治者“以法而治”，把法律视为统治人民的工具，而统治者们并不受法律约束。现代法制是与民主政治相联系的，其本质和基本点是：法律面前人人平等；坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。坚持法制，必然抛弃人治。人治与法治的根本区别，不在于有没有法律，而在于当法律与统治者的个人意志发生冲突时，是法律高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。就我们国家而言，实施依法治国方略，要求各级领导干部、公务人员和普通群众一样，都必须遵守宪法和法律，在宪法和法律范围内活动。应当说，在这方面，我们既有很大进步，有了一个良好的开端，又存在较大的差距，尚有种种难题需要突破。实践经验和现实情况都表明，要有效实施依法治国方略，加快建设社会主义法治国家的进程，需要注重解决好以下五个关键性问题。 充分认识依法治国的重大意义， 增强法治意识和依法办事的自觉性 我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在新的形势下，如何把依法治国方略贯彻到各级领导的日常工作中，做到依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，是摆在各级领导者面前的一个新的课题。管理国家主要靠什么，靠组织权威来发号施令吗？靠个人威望来影响感召吗？靠行政命令来强制执行吗？这些都是需要的，但是实践证明又都不是那么灵，那么有效，那么靠得住，其作用都是有限的。而惟有在党的领导下，靠民主和法制，才能有效地统一人们的思想，规范人们的行为，促进和保障改革深化、经济发展和社会稳定。正如邓小平同志所强调的：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这是我们从历史的经验教训中得出的正确结论。新中国建立以后，党领导人民在废除封建专制制度的基础上，实行了人民民主专政，并开始了社会主义法制建设，收到了很好的效果，不仅有力地促进了经济的恢复与发展，而且呈现出了“夜不闭户，路不拾遗”的良好社会风尚。然而，由于受“左”的错误影响，一段时间内忽视了法制建设，无视法律法制，以致发生了长达10年的“文化大革命”这样“无法无天”的惨剧，给我国的经济、政治和人民生活带来了严重危害，教训极其深刻。是党的十一届三中全会和邓小平同志总结了历史的经验教训，在把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的同时，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。邓小平同志说：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”为什么会发生像“文革”那样的浩劫，就是因为社会主义民主和法制被破坏了。要杜绝历史悲剧的重演，保障社会主义事业持续健康发展，必须从制度和法律上解决问题，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 改革开放20多年来，党中央坚持以邓小平理论为指导，积极稳妥地推进政治体制改革，努力发展社会主义民主，坚持依法治国，使我国的法制建设步入了新阶段，取得了重大进展。就立法来说，除了先后四次修改宪法，全国人大及其常委会制定了400多件法律和有关法律问题的决定，国务院发布了700多件行政法规，有立法权的地方人大及其常委会制定了8000多件地方性法规，一个以宪法为核心的社会主义法律体系初步形成，国家经济和社会生活的各个方面都基本上做到了有法可依，有力地保障了我国改革开放的顺利进行、经济的快速发展和社会的稳定与进步。实践证明，发展社会主义民主，健全社会主义法制，是实现国家长治久安、推进社会主义现代化的根本保证。“搞四个现代化一定要有两手，即一手抓建设，一手抓法制。”物质文明建设为国家的现代化打下深厚的经济基础，精神文明建设为国家的现代化提供强有力的精神动力支持，而这些又必然要求政治文明建设提供制度和法律的保障。在新的历史时期，各级领导干部务必深刻理解、充分认识，要加强和改善党的领导，必须改革和完善党的领导方式与执政方式。这集中表现为两个方面的改革：一是改革权力过分集中的领导方式，实行党政职能分开；二是改革只重视以党的形式不重视以国家形式的执政方式，要尽可能把党的主张，通过法定程序，变成国家意志，从而把各项事业、各个领域的工作和社会生活的方方面面都纳入法制的轨道。也就是说，要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来。我们应当从这样的高度来认识和看待法制建设的极端重要性，从而自觉地增强法制观念，坚持依法办事。应当明确的是，增强法制观念，坚持依法办事，是发展社会主义市场经济，推动社会进步的客观需要。过去，我们搞了几十年的计划经济，主要靠行政手段管理经济。随着社会主义市场经济的发展，再按计划经济模式和手段来管理日益复杂多变的经济活动，不仅管不了、管不好，而且难免侵犯市场主体的经营自主权，窒息市场竞争带来的活力。在市场经济条件下，所有制结构、经营形式和利益主体多元化，分配方式和人们的生活方式多样化，人民群众在根本利益一致的前提下，不同的群体、不同的阶层、不同的职业，各有自己不同的利益。市场经济的平等性、公平性、透明性，决定了市场经济必然是法制经济。市场主体的活动，市场秩序的建立和维护，国家对市场的宏观调控，分配方式的调整和运作，资源环境的保护和利用，都需要用法律来规范、引导、制约和保障。对外经济交流和合作，也必须有符合世贸组织规则的法律作为依据和准则。在全面建设小康社会的实践中，怎样建设一个不仅富裕而且公平的社会，怎样建立一套完善的社会机制，使每个公民最大限度地实现自己的权利和自由，怎样解决市场经济的自发性、盲目性带来的负面影响，寻找一条既保持经济持续发展、人们共同富裕又确保社会文明、进步、稳定的发展模式？所有这些都离不开法制的特殊的无可替代的功能和作用。 值得指出的是，面对新的战略机遇期，各地各单位都想发展得快一些。工作千头万绪，主要应当抓什么？抓项目、抓资金、抓人才、抓技术，这都是必要的，不可缺少的，但这并不全面。实践表明，加快发展经济最要紧的是创造良好的环境，其中主要又是法制环境。在市场经济条件下，哪里的经济环境、投资环境好，各种生产要素，包括资金、技术、人才就往那里流。相反，哪里的环境不好，生产要素就往外流。一个地方经济环境的好坏，直接关系到当地经济发展的快与慢、好与差。环境包括基础设施、自然资源、生态状况、生活条件等“硬件”，也包括思想观念、市场秩序、治安状况、政府服务、法律政策、人文道德等“软件”。无论硬件和软件，都离不开法制保障，法制建设的状况是衡量一个地方环境好坏的极重要的标志。事实表明，在市场经济蓬勃发展的今天，要吸引资金、技术、人才，加快经济发展，就必须注重创造良好的环境，建设较好的基础设施，形成规范的市场秩序，提供廉洁高效的政府服务和方便舒适的生活条件，特别是要提供及时有效的法律保障。要在新一轮的发展中抢占有利位置，不能凭长官意志，不能就经济抓经济，就项目抓项目，而是要尊重市场规律，在构建良好的法制环境、投资环境上下工夫，创建对内外商具有吸引力的良好环境，以形成“洼地效应”。这是加快发展的关键。 江西省近几年解放思想，更新观念，坚持把运用法律优化经济环境作为推动经济发展的突破口，作为一把手工程来抓。全省上下坚持依法行政，抓好软环境的整治和优化，切实保护投资者和企业经营者的合法权益，推动全省经济在新的起点上更快更好地向前发展。省里依照国家法律规定，从实际出发，制定和修改了几十件规范市场主体、市场行为和市场要素，维护市场秩序，建设精神文明，保护环境资源，提高公民素质和道德水平的地方性法规和政府规章；积极推进各级行政执法部门转变职能，转变作风，提高办事效率，强化服务的意识；实行“一站式”办公和联合年检制度，做到“一个窗口对外、一条龙服务、一个地点收费、一个中心投诉”，认真受理举报和投诉，及时检查处理影响投资和企业经营环境的行为，从而为全省经济的发展注入了新的活力。以招商引资为例，江西省2000年引进外资为23亿美元，2001年为396亿美元，2002年为108亿美元，2003年达到161亿美元，年均增长率超过80%；吸引内资也大幅度增长，由2001年的183亿元，增长到2003年的700亿元。大量内外资的注入，有力地促进了全省经济的快速发展。实践证明，坚持用法律创造和保障良好的经济环境，是市场经济发展必不可少的条件，是在新形势下加快先进生产力发展的要求，代表了广大人民群众的根本利益，是一项带有根本性和全局性的工作。 新时期领导干部之所以必须增强法制观念，依法办事，还是适应处理复杂的社会矛盾、保持社会稳定的需要。改革开放的推进和市场经济的迅速发展，由此而产生的社会矛盾和问题明显增多，各种违法犯罪活动也呈增加的趋势。解决和处理这些矛盾、问题，需要加强思想教育工作，需要有行政手段，但这是不够的，有时难以奏效，而最为有效的还是靠法律和法制手段。正像有些同志讲的，依法办事，一可以“服务”，二可以“服人”。当群众利益受到侵害时，靠什么去保护？靠法律，有法才有威力，讲法才能公平。干群之间出现矛盾，靠什么去解决？既要做思想政治工作，又要靠法律，懂法才能明理，讲法才有威信，依法才能服人。依法行政、公正司法，真正做到公平、公开、公正，才能有效地保护公民、法人的合法权益，才能保一方平安，使人民得以安居乐业。 领导干部必须带头学法、懂法、 守法、执法，成为依法办事的模范 古人说，“徒法不足以自行”，“有其法者，尤贵有其人”。法律要靠人去执行。领导干部的法制观念强不强，是不是依法办事，直接关系到法律实施的效果。作为一个地区、一个部门、一个单位的领导者，“辖治”一方，担负着确保一方经济发展、社会进步的重任，他们的一言一行，尤其是作出的各项决策，对本地区、本部门、本单位的改革开放、经济发展、社会稳定影响极大。领导干部如果不懂法、不具有与领导地位相应的法制观念、法律意识，就很难做到依法执政、依法行政、公正司法。总的说，经过普法教育，各级领导干部的法律意识、法制观念不断增强，依法决策、依法办事、依法管理、依法行政的水平和能力有了较大提高，但是与社会经济发展要求和人民群众的期望相比，还有相当大的差距。有些领导干部至今不重视法制建设，不学法、不懂法，有法不依、执法不严、违法不究，甚至认为“权大于法”，办事“依人不依法”、“依言不依法”，以“父母官”自居，以言代法，把个人凌驾于人民和法律之上。某省某县的一个乡， 2002年4月换届选举，乡人民代表大会选举了新的乡长，然而被选的乡长上任两个多月，却收到县里的免职通知。同时县里又任命了一位乡长走马上任，这样就出现了一乡两个乡长“共事”一年半的怪事。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡长只能由乡人民代表大会选举产生，乡长在任期内，只有被罢免或本人辞职的程序，并无县里可以免职的规定。在依法治国方略日益深入人心的今天，竟然出现了如此明显违法的决定，可见有的领导干部法制观念之淡薄！这件事虽然发生在个别地方，发生在极少数人身上，却影响了党和政府在人民群众中的威信，损害了法律的权威。 为什么我们党和国家确立了依法治国方略，强调依法办事，而有些领导干部总是无视法律法规、甚至以言代法、以权压法呢？这有其复杂的原因。首先，我国是一个封建历史很长的国家，旧中国遗留的封建传统甚多，民主法制传统极少，封建社会的“人治”思想的遗毒很深，这不能不在某些领导干部身上反映出来。二是受计划经济管理体制的影响，有些领导干部习惯于按长官意志、靠行政命令办事，法治意识淡薄，不懂得法律的巨大威力，甚至轻视法律，认为“法律不如行政命令管事，不如领导人的讲话简便顺手、来得快”。三是认识上有误区。有的领导干部认为依法办事太麻烦，束缚手脚，影响工作效率。甚至存有埋怨情绪，所谓“没有法律好办事，有了法律难办事”，“没有法律有办法，有了法律没了办法”。四是全社会的法律意识、法制观念不强，“权大于法”还很有市场。相当一部分群众认为“法就是官，官就是法”，“反正是上级领导说了算”。长期以来形成一种事事依赖政府、依赖领导的思维定式，有了事情找领导，靠上级帮助，还没有真正意识到法律是维护自身权益的有力武器，再加上求助于法律成本高，时间又长，一些群众打不起官司，产生了“找法不如找官顶用”的念头。“权大于法、言高于法”的人治思想还有一定的土壤。同时，由于有些行政、司法机关存在执法不公、司法腐败现象，损害了行政、司法机关的形象和法律的权威，产生了极坏的影响。所谓“打官司就是打关系，有理不如有钱，有钱不如有权，赢了官司输了钱”等，使一些人对用法维权望而却步，失去信心，认为还是找领导的办法灵便，领导一句话，几行字的批示，就能“立竿见影”。所以，在实践中不少人选择上访，或直接找领导解决问题，表现为“信官不信法”。这种种问题的产生，与领导干部的法制观念淡薄有直接的关系，同时又成为滋生“权大于法、以权压法”、违反社会主义法制原则现象的社会条件。 全国人大常委会先后作出的四个“普法决定”，都把“各级领导干部”作为普法的重点对象，规定“各级领导干部，尤其应当成为学法、懂法、依法办事的表率”。要求各级领导干部，增强法制观念特别是宪法观念，做到依法决策、依法管理。党中央领导同志身体力行，带头学习法律。中央政治局先后举办了12次法制讲座。全国人大常委会建立了法制讲座制度，仅九届人大常委会就已举办了30次法制讲座。各地区、各部门党委政府也大都举办了法制讲座，有的还成立了领导干部学法讲师团。全国有14个省（自治区、直辖市）人大常委会作出规定，凡由人大任命的干部，在任命前要进行法律资格考试，不合格的不予任命。法律意识和法制观念的不断增强，促使越来越多的领导干部学习法律，注重运用法律手段解决改革发展稳定中出现的新矛盾、新问题，并在实践中深切感到依法办事的优越性和时效性。以处理群众上访问题、特别是涉法案件为例，如果用行政手段阻止或者禁止人们上访，既没有法理依据，又易引发新的矛盾，即使领导出面，用行政手段解决，有时也会因人而异，因事而异，因时而异，难以服众；采用法律手段，依法处理，则可以收到公开、公正、公平之效，有利于从根本上解决问题。 黑龙江省委、省政府根据新时期依法治国的客观需要和信访工作的现实要求，制定了《关于依法治访的决定》，在全省开展“依法治访年”活动。要求各级党政机关依法办理信访案件，引导和教育公民正确行使自己的信访权利，拿起法律武器维护自己的合法权益，履行自己应尽的义务。行政部门从制度建设入手，结合实际制定和完善了《律师参与接待制》、《依法分流制》、《一案三查制》、《误事追究制》，改革信访工作。不少市（地）、县建立了信访司法调节中心，努力提高办案效率和质量，试行律师参与信访接待的办法，建立了法律援助中心、法律接待中心、法律顾问团及律师联系会议制度等。有些地方对易引发群众上访的问题，采用开听证会的办法，广泛听取群众意见，把依法规范信访工作的着眼点放在为群众解决实际问题上，收到了良好效果。肇东市皮毛厂厂长在未经职代会讨论、未经国资局和体改委审批的情况下，擅自变卖了200多万元的设备，引起312名下岗职工上访。该市信访司法调解中心受理后，立即组织调查，依法追回资产并追究了有关人员的责任，维护了企业和职工的合法权益，矛盾迎刃而解。通过依法治理、依法规范上访工作，对涉法信访案件依法处理，全省的信访工作出现了新的局面。2001年以来全省受理群众来信、来访的结案率连续3年达到92％以上，信访总量分别下降50％、60%、70%，越级上访和集体上访案件分别下降30％和32％，群众依法、有序上访的意识显著增强，信访秩序明显好转。 河北保定市前几年信访问题一度成为影响稳定、损害形象、制约发展的重要因素。据此，保定市委、市政府在各级干部中树立“高压政策难以保稳定，化解问题才能不出问题”的观念，并实施“依法信访，双向规范”。首先从约束干部行为入手，严肃处理不负责任、解决问题不力、激化矛盾的干部，并对极少数上访闹事特别是幕后鼓动操纵人员进行处理， 对个别扰乱社会治安和构成犯罪的，依法惩处。由于坚持依法信访，既解决了群众的正当要求，不回避矛盾，又及时处理借上访之名无理取闹的违法行为，从根本上扭转了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的不良倾向，从而把各级党政机关及工作人员的受理行为、解决上访群众正当要求的行为和规范上访人员的上访行为，都纳入了法制轨道。干部的作风转变了，群众的问题解决了，违法上访的行为纠正了，信访秩序明显好转，围堵党政机关、扰乱社会秩序的现象不见了。截至2004年6月，全市40多个月无一起集体进京上访的。在全省226起集体赴省会上访案件中，人口占全省1/6的保定市只有3起。 实践证明，领导机关和领导干部只有带头学法、懂法、守法、执法，真正做到依法行政、依法办事，才能带动和引导广大人民群众学法、用法和自觉遵守法律，才能提高自己的领导水平和管理能力，才能把党的领导、人民当家作主和依法治国真正统一起来，在全社会形成学法、守法、执法、护法的良好风尚，把依法治国方略落到实处。 正确处理领导、权力与监督的关系， 自觉把权力的行使置于人民的监督之下 自觉接受人民的监督，是所有领导干部必须具备的权力意识。我们党的执政地位决定了每一个领导干部手中都握有一定的权力。领导干部手中权力是从哪里来的？这个简单的问题却远非所有领导干部都能正确回答的。某计划单列市在部分领导干部任前法制考试时，有这样一道选择题：“当上级布置的任务与当地群众利益相冲突时，你选择何种方式？”其中73%的人选择了“按上级要求办”；22%的人选择了“向上级反映再办”；只有5%的人选择了“尊重群众意见，建议上级取消该项任务”。这一答题结果，从一个侧面反映了相当一部分领导干部公仆意识、权力本源意识的贫乏和薄弱，只看重上级领导，而不把群众放在眼里，缺乏对群众负责、接受群众监督的观念。这是很值得深思、引起高度重视并下决心解决的一个重大问题。 权力作为一种强制性的社会力量，存在着两重性：一方面，权力具有社会管理和公共服务职能，正确地行使权力，能够为人民群众谋取利益；另一方面，权力在行使过程中又可能被滥用，成为少数人谋取私利的工具。要从根本上防止权力滥用、以权谋私，关键在于使权力严格沿着制度化和法制化的轨道运行。如果制度、法律不健全，或者虽有制度、法律却失去有效监督，那么权力运行出现腐败现象就是不可避免的。实践证明，只有建立健全相关的制度、法律，使权力的行使不仅受到党组织的监督，行政、司法机关内部的制约监督，而且受到舆论的监督、群众的监督、法律的监督和各级人大的监督，才能有效地防止权力滥用，遏制权力腐败。在我们国家，按照宪法和法律的规定，不存在不受监督的权力，任何国家机关及其工作人员，包括所有领导干部，在行使权力的同时，必须依法接受监督，承担法定责任。历史的经验证明，不受制约的权力必然走向腐败，只有把权力置于人民的监督之下才能跳出历史恶性周期率的怪圈，才能保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。 在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民。领导机关和国家公务人员的权力都是人民给予的。所以，人民群众有权监督各级领导机关和机关工作人员。人民群众行使监督权，包括直接监督和间接监督。直接监督有选民的选举权、罢免权，公民的批评、控告、检举权，公民通过新闻舆论的揭露、批评权，以及公民通过社团组织对领导干部的监督等。人民群众的间接监督主要是通过人大及其常委会行使法定的监督权，如进行违法审查，开展执法检查，听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准政府提出的计划、预算，受理申诉、控告、检举，对“一府两院”组成人员的选举、罢免或撤职，在会议上进行询问、质询，组织特定问题调查，对有关领导人员进行述职评议等。人大及其常委会作为国家权力机关，代表人民行使监督权，是人民当家作主的重要体现。行政机关、审判机关、检察机关接受人大的监督，就是接受人民的监督。宪法和有关的法律以及加强经济工作监督的决定、加强预算审查监督的决定，明确规定了监督的对象、内容和程序。随着法制建设的不断推进，各级人大监督工作的力度加大，成效日益显现。如陕西省人大常委会在1998年的执法检查中，共检查了5000多个执法部门和单位，查出各类违法问题和案件84851起，其中重大案件511起，涉及金额8449万元，纠正处理了58950起，占查出数的695％。湖南衡南县人大常委会通过多种形式对其任命的干部进行监督，督促他们廉洁奉公，勤政为民。首先，在干部任命前法律考试不及格的不予任命，近3年来，共有280多人参加了任前的法律考试，其中5人因没及格而未被任命。第二，对任命的干部进行述职评议，发现违法乱纪的坚决纠正。2000年通过对县计委、县审计局的述职评议，追回了这两个单位领导干部违纪补助12万多元，产生了较大震动。第三，对有法不依、执法不严、执法犯法的领导和干部督促有关机关追究党纪、政纪和法律责任，先后有21人受到处分。不少干部感叹：“有了人大的监督，谁还敢松懈妄为啊！” 事实表明，有监督和没有监督大不一样。各级领导干部需要明确的是，权力与责任是统一的，有权必有责，用权必受监督，谁都不能例外。只有接受监督，“政府才不敢懈怠”； 只有接受监督，领导干部才能戒骄戒躁，清正廉洁，依法办事，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。 深入持久地开展法制宣传教育， 增强全社会的法制观念和法律意识 在全社会开展法制宣传教育，提高全体公民的法制观念和法律知识水平，是依法治国、建设社会主义法治国家的基础性工作。根据全国人大常委会的决议，国家已经实施了四个五年法制宣传教育规划。全国普法教育收到了显著成效。有9个省（自治区）出台了法制宣传教育条例；有21个省（自治区、直辖市）的组织人事部门、司法行政机关联合制定了干部学法用法制度，明确要求把是否具备必要的法律知识和能否严格依法办事作为干部考核的一项重要内容。全国有8亿多城乡人民群众接受了普法宣传教育。根据13城市“依法治市”状况问卷调查，在“你是否了解我国宪法的内容”这个概括性问题时，回答“基本了解”的占439％，回答“部分了解”的占278％，两项合计占到717％；在回答“你认为依法治国的基础是什么”这个问题时，回答“按宪法和法律办事”的占709％，回答“按政策办事”的占83％，“按领导讲话办事”的占34％。可以说，经过长期的普法教育，广大干部群众的法律意识和法制观念有了较大提高，各级领导干部依法办事的自觉性也明显增强。深圳市委、市政府将干部学法制度化，近几年每年都有10多万名干部参加法律知识考试，并将考试成绩存档，作为干部提拔任用的重要条件之一。山东荣成市组织政府官员、执法人员深入学习宪法、地方组织法、行政诉讼法、国家赔偿法等法律法规，在增强法律意识、法制观念的同时，针对群众反映行政审批项目手续繁琐、公章太多、关卡太多、办事太难的问题，围绕“当‘主人’还是当‘公仆’？是计划经济时代的‘统治型’管理，还是市场经济的‘服务型’管理？是做‘官’，还是做事”等议题，在全市各级干部中开展大讨论，拉开了整顿领导作风、机关作风和进行政府管理体制改革的序幕，以建立“廉政、勤政、高效、务实”和人民群众信赖的法制化政府为目标，转变政府职能，改革行政审批制度，大幅度精简审批项目和审批事项附带收费项目，分4次清理涉及农民、企业的行政性收费项目627个，废除、停止不合理收费项目195个，废止各种检查、达标、评比项目24个，由过去单纯行政管理转上了依法行政的轨道。全市执法人员实行持证上岗和亮证执法；建立了行政执法责任制，评议考核制，以及错案追究制；对行政执法人员，实行多层次多视角监督。同时，加大政务公开和实施政府上网工程力度，做到管理权限、办事依据、办事程序、办事标准、办事结果“五公开”，杜绝“暗箱操作”，方便了群众、方便了企业，受到人民群众的称赞。 开展普法教育不但要使公民懂法守法，还要引导公民能够拿起法律武器维护自己的合法权益，并监督各级领导干部是否依法办事。河北省在普法中注重确保法律法规进村入户，把知法要守法、知法要维权变成人们的自觉行为。在全省6740万总人口中，有95%的普法对象接受了相应的法制教育，其中100%的干部、95%的企事业单位经营管理人员和90%的农民及城镇街道村（居）民接受了普法教育。全省95%的村开展了依法治村、村务公开和民主管理活动。农民有事找法、办事依法、维权靠法渐成风气。承德县八家村一位村民，男到女家落户，户口于1999年8月迁入，该村村民以不同意入户为由，不允许该村民参加村委会换届选举，该村民依照村委会组织法，要求依法维护自己的选举权和被选举权，经过宣传法律法规，村民明白了该村民依法应当享有选举权，问题得到了解决。霸州市煎茶铺镇村民白某说，过去认为在自己承包的耕地上挖坑用土天经地义，谁也管不着，通过学法懂得了擅自改变土地用途是违法的，从而增强了保护耕地的自觉性。一些乡镇干部深有体会地说，“基层工作千难万难，依法办事就不难”。农民懂了法，也使一些干部搞“形象工程”有所顾虑了。有的乡村干部抱怨说，农民懂法，工作更难开展了。为什么呢？因为老百姓懂得了，权不能代法，令不能乱下，乱摊派、乱收费行不通了。这恰好说明农民懂法的威力。帮助和引导农民懂法，是农村干部的政治责任。农民增强了法制观念，能够有效促进农村的发展和稳定；农民监督干部依法行政，能够防止和减少干部犯错误。 完善村（居）民自治制度， 把依法治国方略落实到城乡基层 村民自治是农民群众的伟大创造。从1980年第一个实行农民直接选举村委会的广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村算起，至今已经24年了。自1988年村民委员会组织法试行以来，绝大多数省份已进行了五次以上的村委会换届选举。总的看村委会干部的产生，已实现了由原来的委任制到选举制、由等额选举到差额选举、由间接选举到直接选举的转变。选举程序一般能够体现公平、公正、公开的原则，有效保护了村民的选举权利。村民按照自己的心愿，选择大多数人公认的人担任村委会干部和按照大多数群众的意见，决策村民自治范围内的重大事务，已逐步成为现实；按照村民自治章程和村规民约的规定，规范自己的行为，日益成为干部和群众的行为准则；按照法律要求实行村务公开、接受民主评议、村务质询，成为村民监督村委会工作的主要形式。村民自治活动由普遍建立制度向进一步完善制度、规范程序、提高实效的阶段转变。据民政部最新统计，全国60%以上的村委会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约。有28个省份依据村民委员会组织法制定或修订了村委会组织法实施办法，有25个省份制定了村委会选举办法。涌现出国家级村民自治模范县（市、区）95个，获得省级命名表彰的村民自治模范县（市、区）561个，村民自治正在向广度和深度发展。 目前，这种以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治制度，在广大农村已普遍建立起来，成为农民群众依法管理自己的事务，创造自己的幸福生活，落实依法治国方略的生动实践，成为发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的一项基本的社会政治制度，并日益显示出巨大的优势和成效。 密切了党群、干群关系。村民自治使广大村民有了选人、决策、监督的权利，能够从制度上激励、约束、监督干部履行服务职责，对于化解矛盾、避免冲突、密切关系起到了积极作用。正如农民们说：“村委干部村民选，民选干部为村民”；“村里大事大家议，干部清白，群众明白，功劳归于村民自治”。 促进了经济发展。实行村民自治，让农民在经济、政治、文化及生活各方面当家作主，充分调动了村民发展经济的积极性。同时使一大批品行好、懂经济、会管理、有技术、有威信的“能人”通过选举，走上了领导岗位，在带领村民致富方面起到了关键性作用。用农民的话说，“富不富，关键是要有领头的好干部；好不好，能带领大伙发家致富就是好”。实践证明，“民主出公道，自治出生产力”。 推动了精神文明建设。广大村民通过自我管理、教育和服务，依法建章立制、以制治村，加快了农村社会风气的好转。全国许多地方在村民自治过程中民主讨论制定了包括治村方针、议事规则、办事程序、村民形象、村容村貌、五好家庭条件、红白喜事等方方面面的行为规范。由于村规民约和章程代表了村民的意志、愿望，又有相应的实施、监督办法，加上干部带头执行，使村里的精神风貌和社会秩序焕然一新。实践表明，凡是村民自治实行得好的地方，均呈现出无刑事案件、无民事纠纷、无集体上访、无赌博斗殴、无封建迷信，民风纯正、社会安定、一派欣欣向荣的社会主义新农村的景象。 我国城市居民委员会最早出现在杭州市。1954年12月第一届全国人大常委会第4次会议总结了杭州等地取消保甲制度建立居民委员会的经验，制定了第一部《城市居民委员会组织条例》。1989年12月，第七届全国人大常委会第11次会议对原条例进行了修改，通过了现行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，自1990年1月1日起施行。居委会组织法的颁布实施，标志着我国城镇基层组织和民主法制建设进入了新的阶段。20世纪80年代中期，针对改革开放以后城市居民委员会工作出现的新情况、新问题，山东青岛市等一些地方坚持以人为本、居民自治的原则，理顺社区关系，整合社区资源，创新街道、居委会工作思路，成立新的居民自治组织——社区居民委员会，强化社区功能，开展社区服务，把政府在社区的行政工作与居民的需求有机结合，把管理与服务工作提高到新的水平。截至2003年底，我国共有660个市（其中直辖市4个，地级市282个，县级市374个），845个市辖区，5751个街道办事处，设立了77518个社区居委会，1244万个居民小组，有近40万名社区居委会干部。居民委员会在城市政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。 （一）改革的深化和市场经济的发展对城市居委会建设提出了新的要求。城市人员的“单位”、“组织”属性逐渐弱化，大量“单位人”变成“社会人”。下岗工人到了社区，离退休人员到了社区，进城的农民也到了社区。原有的城市管理体制和服务功能已不能适应新的形势要求。随着国有企业改革和政府职能转变，企业剥离出来的社会职能和政府转移出来的服务管理职能，大部分要由社区组织来承担。建立独立于企业系统之外的社会化服务网络和政府扶持下的社会保障体系，亟须加强社区建设、强化社区功能。随着群众生活水平的提高和住房、医疗、养老、就业等项改革的深化，城市居民对社区的服务内容、居住环境、文化娱乐、医疗卫生、社会保障和精神文明等都提出了新的更高要求。这些多层次、多样化的要求，单靠哪一个部门和单位，是不可能满足的，必须充分发挥社区的作用。 （二）居民自治使政府转变职能与居民要求相结合，形成新的社区工作机制。随着城市工作重心的下移，社区不仅要承担日益增多的管理服务职能，还要协助政府做好下岗职工就业、流动人口管理、调解纠纷、维护社会治安、实行计划生育等多方面的工作。在社区建设中，不少城市政府把转变职能、工作方式和工作方法与强化社区功能结合起来，放手发动群众，让居民自己管理自己社区内部的事情，改变政府和单位包揽一切的做法。赋予社区组织在环境卫生、计划生育、民事调解、社会治安等方面的协管权，使城市基层工作有了更加牢固的基础和可靠的保证。 （三）居民自治使城市居民的民主意识不断增强，参与社区事务的热情明显提高。目前，全国城市居委会普遍依法进行了3至4次换届选举。已有21个省、自治区和直辖市开展了居委会直接选举的试点。通过直接选举，居民的民主意识和参与意识不断增强，居民会议制度也逐步得到完善。居委会定期向居民会议汇报工作，重大事项定期或不定期征求居民的意见，扩大了居民的参与范围，拓宽了参与领域，丰富了参与形式，促进了基层民主政治建设。 （四）居委会干部素质普遍提高，长期影响居委会建设的一些难题开始缓解。随着社区建设的推进，一大批思想素质好、作风正、文化程度高、年富力强、热心社区公益事业的社区工作者脱颖而出，居委会干部结构得到优化，整体素质显著提高。沈阳市新一届社区居委会干部中，中共党员占65%以上，高中以上文化程度的占70%以上，大专以上文化程度的占25%以上，平均年龄在45岁左右，其中担任过企业不同领导职务的占45%。随着民政部“星光计划”的实施，大部分社区居委会的办公用房得到解决，工作条件和干部的工资、福利待遇也有所改善。 尽管全国村民、居民自治的新型体制已经确立，组织形式、活动方式、规章制度也逐步建立健全，但与党的十六大提出的“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”的总体目标仍有相当大的差距。无论在思想认识上、体制机制上、自治运行的法定程序上，还是在有关的组织关系上和职责范围上，都存在一些值得重视并需要抓紧解决的问题。 从当前村（居）民自治工作的实际情况出发，尤其需要处理好以下几方面的关系。 一是扩大民主与加强法制的关系。民主与法制是对立的统一，二者互为条件，相互促进。没有民主的法制，不是真正的法制；没有法制的民主，也不是真正的民主。扩大基层民主与加强法制建设相辅相成。一方面，扩大民主要严格按照宪法和有关法律办事。村民、居民自治所制定的章程、村规民约、社区守则和各项制度，以及村（居）民会议或村（居）民代表会议讨论决定的事项，都必须符合法律的规定，不得与宪法、法律、法规相抵触。另一方面，必须扩大基层民主，充分调动和发挥村（居）民参政议政的积极性。要尊重和保障村（居）民的民主权利，村里的、社区的大事都要经过群众民主讨论，集中多数意见作出决定。这样，村（居）民民主自治才能有深厚的根基，搞得扎实有效。 二是公民行使民主权利与依法履行义务的关系。公民除了充分享有宪法和法律规定的权利之外，必须履行法定义务。农民作为农业劳动者、集体经济组织成员和村民这种多元身份，享有承包经营权、经营自主权，享有国家和集体经济组织对农业和农民的扶持权，享有村民自治的权利。各级党政领导和有关部门、社会团体，都应当充分尊重农民的民主权利，想问题，办事情，都要以“ 农民答应不答应、满意不满意、高兴不高兴”为前提，按法定程序正确处理好国家、集体与农民之间的利益关系。同时，还要处理好农民个人与集体经济组织的关系，包括应承担的义务，遵守集体经济组织的内部制度、村规民约，承担法律规定的各项税费和劳务，履行与集体经济组织或村民委员会签订的承包合同。城市居民，一方面要积极参与社区居民会议或者代表会议，参与制定社区守则，参与社区事务的管理；另一方面，要自觉遵守国家法律法规，遵守社区制定的各项规章制度，通过居民自治这种组织载体，使每个公民依法享有法律规定的权利和履行应尽的义务。 三是乡镇政府与村民委员会、街道办事处与居民委员会的关系。乡镇政府是国家的基层政权组织，属国家政权机关；村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。乡镇政府和村委会是指导和被指导关系，而不是传统意义上的领导与被领导的关系。乡镇政府应当用政策、法律手段指导村委会的工作，村民委员会则要在上级政府的指导下制定发展规划，做好各项工作，并保证村民会议和村民代表会议形成的决议和决定符合国家的法律、党的方针政策的规定。在实际工作中尤其应当注意规范乡镇政府行为。乡镇政府要依法办事，不能向村民乱集资、乱摊派、乱收费，并注意重大事项决策的科学性和可行性，决策前要与基层商量，广泛征求群众的意见。切实转变职能，将过去以行政命令为主的工作方式转变为以指导和服务相结合为主的工作方式。村委会则要接受乡镇政府的指导，协助乡政府做好各项工作。 城市社区居委会是群众性自治组织，是城市党委、政府联系人民群众的纽带和桥梁。现在有些地方对居委会的性质、地位和作用认识模糊，视居委会为街道办事处的派出机构，把依法指导关系变成了领导与被领导的关系，随意向居委会布置工作、摊派费用，甚至实行“目标责任制”，签订考核合同。在实际工作中，应当坚持三个不变：一是基层群众自治组织的性质不能变；二是基层人民政府对居委会的指导关系不能变；三是居委会自治的功能不能变。做到既强调街道办事处在指导居委会建设中的运筹、协调和服务作用，又不任意干预居委会的日常工作。要防止和克服居委会行政化的倾向，切实解决随意向居委会乱派任务、加重居委会负担、影响居委会自治组织作用发挥的问题。 四是村党支部、村委会、村集体经济组织之间的关系与居委会党支部、居委会之间的关系。针对一些地方反映出来的问题，应当进一步明确各自的权责，在农村，既要保证村党支部的领导核心地位，又保证村委会依法独立行使职权，还要尊重村集体经济组织的经营管理权，同时要发挥村民代表会议的议事、决策和监督作用。村党支部作为村级组织的领导核心，要依照宪法和法律，支持和保障村民直接行使民主权利，开展村民自治活动。党支部要注意改进领导方式，充分发挥领导的核心作用，包括支持村委会和其他组织行使职权、履行职能，协调村委会同其他组织的关系，教育党员积极参与村民自治活动，并发挥模范带头作用。村委会则要在党支部的领导下，独立自主地开展工作，包括采取积极措施，不断发展壮大集体经济，鼓励发展个体私营经济，实现在“有人办事”、“有章理事”前提下的“有钱办事”，努力增强村级组织的凝聚力和向心力。村集体经济组织是从事生产经营的经济组织，要尊重村委会的法律地位，为村级集体经济的发展和公益事业的兴办作出贡献。村委会要想方设法维护集体经济和农民的合法权益。同样，在城市居委会工作中，居委会党支部处于领导核心地位，居委会党支部与居委会对应设置，党支部成员符合居委会干部条件的，可以作为居委会主任、副主任或委员候选人参加选举。充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。同时又要保持居委会的相对独立性，依法履行社区管理与服务职责。居委会则要在党支部领导下开展工作。 五是村（居）委会与村（居）民会议、村（居）民代表会议之间的关系。村（居）民会议是本村（社区）的最高权力机构，村（居）委会对村（居）民会议负责。村（居）民代表会议则是日常的议事和决策机构。村（居）民会议和村（居）民代表会议是村（居）民和村（居）民代表参与村务（社区）管理的重要形式。在村（居）民自治活动中，要充分发挥村（居）民代表会议的议事、决策和监督作用，最大限度地调动公民当家作主的积极性。作为村（居）民自治的工作机构，村（居）委会负责村级事务（社区事务）的日常管理工作，组织实施村（居）民会议或村（居）民代表会议的决议和决定。村（居）委会开展工作，应当按照法律规定，把涉及村（居）民利益的重大事项交村（居）民会议讨论，也可以由村（居）民会议讨论授权村（居）民代表会议审议有关村务（社区事务）。对村（居）民代表会议形成的决议，要坚决执行，并定期汇报。城市社区还要妥善处理居委会与小区物业管理公司的关系。小区物业管理公司是企业经营单位，不是群众自治组织，是居委会工作的重要伙伴，居委会在本居民辖区具有法定的管理、指导、服务职能，二者在实际工作中应当各负其责，互相配合，共同做好社区服务工作。 发展城乡基层民主，是我国民主政治建设的重要组成部分，是社会主义民主最广泛的实践。事实证明，实行村民、居民自治，是对我国几千年来的城乡基层管理体制的一项重大变革，具有重要的现实意义和深远的历史意义。全国各地都应当认真贯彻党的十六大关于扩大基层民主、健全基层自治组织和民主管理制度的方针，加强领导，依法办事，循序渐进，总结经验，扎实工作，把村民、居民自治这一中国特色的基层民主政治制度建设搞得更好。
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