编者按：随着我国“发展现代农业”目标确定并努力破题，一种观念在理论界和一些地方政府官员中日渐“流行”：实现规模效益是打造现代农业必过的一道“坎”，而过“坎”的关键在于推进土地流转，突破“一家一户”局限，实现土地规模化经营。

  然而，在实际操作中，一些地方靠行政手段搞整村甚至整乡土地流转，片面求规模，大搞土地兼并；还有一些地方由政府幕后操盘，违背农民意愿，踢开农民，强制把土地低价流转给涉农企业，侵害农民土地承包权益；一些地方甚至打着发展“观光农业”、“生态园”等旗号，集中土地搞旅游园区开发，规避土地调控政策。

  专家指出，今年中央一号文件提出“发展现代农业”是建设新农村首要任务的同时还强调，在现代农业建设过程中，必须“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转”。这其中的深意在于：集约经营并不等于简单集中土地，在家庭小规模经营基础上，搞好“合作经济”照样可以实现集约化生产，让农民获得较高效益。对于顺应当地农村经济发展和农村劳动力转移要求的土地流转，基层政府如需助力，应遵循平等协商、依法、自愿、有偿的基本原则。能否坚持以保障农民土地权益为基础？能否坚持以发展农民利益为取向？这是衡量各地土地流转成败得失的一把最重要的尺子。

“基层干部主导”式

土地流转：剃头挑子因何一头热

———土地流转：9亿农民的命根子能否“活”起来（之一）

■  半月谈记者  林嵬

规模流转“一转就灵”吗

　  　7月中旬，半月谈记者来到河南省方城县二郎庙乡呼沱村，映入眼帘是一个近10米高的大门楼，上面写着：农业生态科技园。700多亩农田被铁栅栏围成一圈。进入园区，看不到丝毫现代农业的影子，约一半的农田杂草丛生，另一半杂乱地种着玉米和花生。

      村民杨生说：“2005年6月，镇里把俺们的承包田圈起来，逼群众把地反租给乡政府，由政府再转包给当地一个老板，搞高效林果业开发。为了让群众种林果，去年麦播时，乡干部把园区大门都锁了。”村民杨强说：“为了搞开发，政府和开发商也下了本，先后投资几十万元，在园区里修柏油路、装喷灌设施，还给群众免费发果树苗。可群众不愿种树，把树用开水烫死，偷着种上麦和花生。”

      村支书吴军轨说：“乡里想集中土地发展林果经济，带动旅游开发，可一部分群众拒签流转合同，加上树又没种活，承包老板觉得开发难度大，撂挑子跑了。”

      规模化经营为何遭群众反对？村民杨生说：“一是不划算。开发商反租农民土地，一亩一年只给400元，可俺光种一季春花生净利就是1000元。二是怕受骗。虽然开发商承诺今后向农民分红，可流转合同一签就是18年，到下一轮承包期，地到了开发商手里，到时不认账怎么办？”

      记者在河南采访发现，一些地方在土地流转中，甚至踢开农民，把“净地”整体流转给企业经营，虽然迅速形成规模化种植，企业效益猛增，但出租土地的农民却因此收入下降。2003年底，河南省延津县丰庄镇干部以每亩地年400元的低价，强迫飞王村农民将800多亩高产粮田转租给一家香港公司种菜，这家公司先后投入300多万元进行基础设施建设，迅速形成产业规模，但农民却因减收而连续上访。

    村民王协杰给半月谈记者算了一笔账：“我家7口人，原先种9.3亩地，可现在只剩4亩沙荒地，一年每亩只能打300多斤麦，顾不住日常生活。而租出去的地，种小麦和玉米，每亩纯利超千元。”村民秦广菊说：“香港公司租了俺的地，还不让俺们去打工，他们从南方招了几十人来种菜，把我们晾在一边。”

      发展现代农业的根本目的，是促进农民增收。以农民减收为代价，集中土地“反租”给开发商，虽然短时间内就可以实现产业增效，但是这种“现代农业”必然行之不远。1999年，河南省邓州市白牛乡为了建“农业结构调整示范区”，将白西、故事桥两个村346亩地先以每亩地520元的价格“反租”，再“倒包”给两个大户种植果树等经济作物，乡政府分别同群众和承包大户签了为期15年的土地“流转合同”。2004年以来，随着粮价上涨，中央惠农政策连续出台，两个村的群众强烈要求废止合同，收回土地。可承包大户态度非常强硬，提出“坚持合同、继续种地”。经过县、乡两级反复做工作，承包大户提出可以退地，但要求政府赔偿。其中一个承包97亩地的大户开出的“赔偿价”就达67万元，乡政府由此背上“土地流转债”。

流转“地基”不牢，“农转非”现象抬头　

    农业部政策法规司金文正处长接受半月谈记者采访时指出，根据农村土地承包法和即将于今年10月1日实施的物权法的规定，通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权，承包方可以按照平等协商、依法、自愿、有偿的原则，采取转包、出租、转让、互换等多种方式流转土地承包经营权；承包农户间为发展农业生产，也可以将土地承包经营权入股，发展农业合作生产。从长远看，建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，但促进土地流转，关键在于真正赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，坚持农地农有、农地农用，防止发生大规模土地兼并。

    半月谈记者在调研中发现，一些地方权益保障并未完全落实，土地流转“地基”并不牢靠。

    国家统计局河南调查总队在鄢陵县和济源市一项调查表明，有56.4%的被调查农户不知道农村土地承包法，有69%的乡村基层干部对土地承包经营权流转一知半解或不知晓。在具体的流转中，行为也相当不规范。济源市被调查的117个农户中，没有签订土地流转书面协议的占78.4%，其中，既无书面协议又无口头约定的占10.8%；而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少。

    相当一部分农民和基层干部对土地承包经营权益内容理解不深，对流转的界限规定不明白，而一些乡镇干部则认为当前农村集体经济变成了“空壳”，建设新农村，村集体得有钱，钱只能从做活“土地”文章上来。这导致土地流转在一些地方“走偏”，土地“农转非”现象抬头。

     　河南邓州一位镇党委书记说：“全镇27个行政村，只有3个村有企业。为了发展集体经济，我们鼓励农民‘兑地’办工厂，对办企业村实行政策优惠，产生的税收乡村按三七比例分成。”

　  　南阳市宛城区溧河乡詹庄村有一个自然村名叫牛郎村，去年10月，詹庄村向溧河乡提出开发牛郎织女旅游景区、打造“中国爱情村”的规划，不久，广州一公司决定投资开发，并注册了“牛郎织女生态园有限公司”。目前牛郎村已同该公司签订协议，第一期租用农民土地188亩，用于开挖人工湖及修建庙宇等旅游设施。第二期租地100亩，种植生态作物。土地租期为40年，头10年，生态园公司每亩每年给群众租金750元，后30年的租金浮动。

    农业专家指出，这份协议多处违反土地承包法。一是土地承包经营权流转中不得改变土地的农业用途。二是流转期限不得超过土地剩余期限。三是土地承包经营权流转的主体为承包方，牛郎村无权签土地流转合同，合同只能一家一户地同农民签订。

 　  河南省农业厅农经处处长丁心奎说，中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出：“为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。”而且按照承包法规定，土地流转应是农户间的流转、农业内部的流转，而流转的一个重要目的是提高农业生产效率，保护耕地资源，对于“以租代征”等违规“越界”流转，坚决禁止。

土地流转必须以发展农民利益为取向

      土地是农民的“命根子”，土地绝不能乱动，但也不能不动。土地怎么依法、自愿、有偿流转，在土地经营走向规模化的自然进程中基层政府能否助力、如何助力，是目前农村经济发展的一大难题。

      采访中，许多专家学者、基层干部达成一个共识：推动土地流转，切不可“干部主导”，不能搞强迫命令。丁心奎说，早在2001年，中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》就明确指出：“由乡镇政府或村级组织出面租赁农户承包地进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭联产承包经营制度，应予制止。”

    金文正强调，在土地流转具体操作中要特别注意六个问题：一是不得下指标。要充分发挥市场在配置土地资源方面的基础作用，用行政手段或者用下指标的办法推动无异于拔苗助长。二是不得强迫流转。各级地方人民政府及有关部门、村级组织在发展现代农业过程中，不得以村民会议决定、政府规定等方式强迫农民放弃土地承包经营权，不得违法收回农民承包地对外发包，不得以农业结构调整为名干涉农民的经营自主权，强迫农民改种其他经济作物。三是不得采取“以租代征”、“入股经营”等办法非法改变承包土地的农业用途。四是不得超过剩余承包期限。五是不得代替农民签订合同。六是不得截留扣缴土地流转收益。土地流转收益是农民的合法收入，任何组织或者个人不得截留、扣缴。

    虽然浙江土地流转还有着随意性、短期性等特点，但在人均耕地只有0.54亩的浙江，土地经营权和使用权的分离，正使越来越多土地顺利流转到农业生产新主体手中，成为这个省现代农业发展的“转折点”。

流转创新为浙江职业农民解“地荒”

———土地流转：9亿农民的命根子能否“活”起来（之二）

■  半月谈记者  李亚彪

土地“手牵手”：农民双收入，农业高效益

    2006年的一个冬天，在浙江平湖市黄姑镇渡船桥村，村民们在台下静静地坐着，听着台上的村党支部书记张国林“演讲”。

    “我们在这里聚会，是在商量做一件有长远历史意义的大事，这件事的价值将在5年、10年之后被人们广泛地认识到。”张国林激动地说。这次聚会后，渡船桥村土地股份合作社正式成立。同其他农村专业合作社不同的是，这个新成立的合作社主要将农户分散的土地集中起来，统一经营或交由规模经营者统一耕种，村民们是拿着承包地的经营权入股的。

    张国林是远近闻名的青年农民创业户，在他心中，早就有了一本土地规模经营账：渡船桥村约有千户人家，耕地4400多亩。过去村里土地种植每亩年均利润只有200元；可2005年统一种植100亩蔬菜，每亩利润增加300元。

    越来越多的实践证明，让土地流转起来“手牵手”，正给土地资源极度缺乏的浙江农业发展带来一系列新变化。

    原浙江省委书记习近平今年初提出，土地流转是一个再造农业生产主体的过程，可以大幅度提高农业资源利用率与农业劳动生产率。应该鼓励专业大户、农场企业按自愿、依法、有偿的原则，采取招标承包等方式，以较高的土地租金和股份分红吸收小农户的承包地，实现零星分包的耕地、水面、园地、林地的集中规模经营。同时，要让转出土地的农民成为新生产主体的农业工人，获得租金与工资双重收入。

    这一设想在浙江已经部分实现。在湖州一些地方，农户转出土地后，一年租金就拿到2000元。德清县在完成土地流转后，有关部门极力撮合农民在企业实现就业，既为企业解决了劳动力，也为“脱农”的农民增加了收入来源。德清县还大规模培训农民的就业技能，全县7成以上的农村劳动力已转移到了企业或市场，农民现金收入比上年同期增长14%以上，其中绝大部分来自工资性与经营性收入。据国家统计局浙江调查总队抽样调查，2007年上半年浙江省农村居民工资性的收入为人均2309元，比上年同期增长13.5%。从工资性收入的构成看，在本乡镇地域内企业中从业得到的收入已达到人均1770元。

土地流转之“星火”在多种创新下“燎原”

    在浙江慈溪，一个经营面积达4000公顷的规模农场悄然诞生，散户种植收益小，种植、施肥、用药等“绿色标准”难统一管理的局面自此改变。这一切，正是慈溪土地流转带来的。

    半月谈记者了解到，在市场经济发达的浙江，土地流转异常活跃，流转规模比例也远高于中部一些省份。在河南，土地流转面积为210多万亩，占全省家庭承包经营面积的2.34%。而在浙江，到2006年底，全省土地流转面积为393万亩，占全省家庭承包经营面积的19.8%。

    “组织形式的创新，是浙江省土地流转的活力所在。”浙江省农业厅经管处副处长顾剑明告诉半月谈记者。

    习惯上，浙江省土地流转形式主要包括两大类。一是有偿转包，指在集体经济组织内部，承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方，双方签订契约，明确权利与义务，浙江省约一半流转土地面积是采取这种方式；二是业主租赁，集体经济组织或承包农户将土地使用权出租给村社外的业主从事农业开发，并签订租赁协议并支付租金，全省2006年流转面积的33%是采取这种方式。

    此外，浙江省还创新了三种新的流转形式。一是分季流转，指以生产季节划分，一块土地在不同季节可由不同接包者种植，比如龙游县一些农民只种一季晚稻，而将早稻种植权流转给种粮大户傅献军；二是土地互换，指承包农户为便于管理，交换承包地块使用权，解决了个别承包户不愿意流转土地或连片流转的矛盾；三是土地托管，指由县、乡镇一级设立土地信托服务中心，村一级具体负责土地信托服务，全省已有4300多个村建立了土地流转服务组织。

    在具体操作过程中，许多地方还探索出了土地入股的流转办法，即将农户土地承包经营权量化入股，由村统一经营或发包给公司、规模大户经营，村经济合作社按股份将土地经营所得在年终分红。台州椒江区下陈村人均耕地只有0.2亩，而且社员不愿意耕种，村里创造出“股田制”，把农户的耕地、村集体留地与边角地统一入股，兴办农业绿色园区等，村集体每年有168万元的收入，社员每年有500多元的分红。

土地“供需”放任自流之困

    农村土地流转的改革是我国经济社会发展的必然趋势，可又是一个渐进的过程。无论从政府行为、农民意识还是市场机制等方面，浙江土地流转过程中暴露出的诸多困扰正在一一浮出水面。

    瑞安种粮大户项宝荣就遇到了苦恼事。为了搞水稻的规模化种植，他承包了村里一些农户的耕地，可村民认识不统一，结果承包地东一块、西一块，成了“插花地”。“我承包的地与别人的地混在一起，我水稻种两季，别人种一季，我浇水都浇不了，根本没有办法搞规模种植。”项宝荣说。2005年，项宝荣春耕时田包不下来，气得干脆把农机具都收起来了。

    项宝荣的遭遇不是个例。在龙游县，吴刚茶叶专业合作社社长傅晓君承包150亩地，准备作改良品种之用。可这150亩地中间，有一块农户的地就是坚持不包给傅晓君。这与傅的茶叶种植产生了矛盾，茶叶种植不需要很多水，而这个农户的地种的是稻谷，需要大量水。

    在浙西庆元县屏都镇菊水村，当地土地流转很少。据村党支部书记夏盛其介绍，即使少数农户发生流转的行为，也都是口头协议，村里不参与。在浙东温州一些农村，一些社会人员充当流转中介，拿介绍费，时常造成流转纠纷。据浙江省农业厅调查，有的农户在土地流转中虽然签订了合同，但合同中关于违约责任、地面附着物的处理、赔偿等方面不够明确具体。

    浙江有关业内人士认为，当前特别要注意两方面问题，一是部分基层干部存在不想找麻烦的思想，对土地流转引导不力，致使一些地方土地流转“放任自流”；二是土地供需信息网络尚未形成，农民无法把握市场行情，导致有时流转价格不能真实反映土地的价值，易产生纠纷。据义乌市农业局调查，当地土地流转价格每亩最高达800多元，最低的不足百元。

    作为高效农业发展的必然要求，土地要素在农业大省山东正越来越“活”，新老土地经营者在土地要素盘活的过程中实现了“双赢”。

现代高效农业让农民发了土地流转的财

──土地流转：9亿农民的命根子能否“活”起来（之三）

■  半月谈记者 董振国

    发挥市场在资源配置方面的基础性作用，促进土地要素在现有法律政策框架内充分“活”起来，是现代农业发展的必然要求。近年来，山东一些农业龙头企业为提高农业标准化水平，开始从过去收购农户产品，发展到直接租地、建立自己的直营基地。在这种高效益农业的需求带动下，大批农户将自己的土地流转出来，农民基于土地承包经营权的财产权利实现了应有的增值。

    “活”起来的土地要素，既为现代农业的发展注入了发展动力，又为农户带来了实实在在的实惠。

    安丘市东方红公司是一家大葱出口企业，前几年，公司与100多户农民订了合同发展大葱种植。公司经理吴卫东发现，农户种植的大葱很多达不到出口标准，不是药残超标，就是白度、粗细达不到要求。同时，农户虽然签了合同，但市场行情好的时候，经常偷着卖给别的出价更高的公司。公司业务员李洪建说，从去年开始，我们就四处承包土地，自己雇人种植。李洪建说，我租的这200亩地，平时两三个人照管，播种、收获时雇一些短工，完全按照公司标准管理，让农民怎么干农民就怎么干，质量完全有了保证，公司也彻底解除了后顾之忧。

    龙大集团是一家农产品加工出口企业，近年来通过租地，建设了大批自营蔬菜基地。集团高级政工师汪冬霖认为，企业发展自营基地，有利于提高我国农产品的国际竞争力。近些年，国外农产品贸易壁垒越来越严格。要想出得去，产品质量必须过硬。而一家一户分散经营，技术操作和管理难以统一，无法保证产品质量，特别像有机蔬菜这样的高端产品。同时，企业出口规模大了，如果还是收购农户产品，需要对接对象太多，影响运转的效率，也大大增加中间费用。企业发展自营基地后，从种子、技术、农资、管理等方面实行“五统一”，整个生产过程完全处于企业掌控之下，也只有这样，企业才能充分应对国外苛刻的贸易壁垒。

    山东泰安亚细亚蔬菜集团是一家蔬菜加工出口企业。公司董事长王琳说，过去因为蔬菜出现质量问题，出口的菠菜全倒到海里了，还得交污染费，一下就赔了几千万元。苛刻的标准迫使企业下决心发展有机蔬菜，于是在山东的肥城市建立了一批有机蔬菜生产基地。他们获取土地有两种方式，一是直接承包农民的土地，自己经营；二是通过让农民以土地入股来获取土地。近几年，在肥城的有机蔬菜基地，有机蔬菜产品未发生一起质量事故，10.2万亩有机蔬菜通过了国际ＯＣＩＡ、欧盟ＢＣＳ、日本Ｊ０ＮＡ等标准认证，蔬菜出口国际市场畅通无阻。王琳对半月谈记者说：“企业必须掌握土地经营权，如果让农户一家一户自主经营，各种标准的落实很难步调统一。”

    农民把土地租给企业，自己也就从土地上“解放”出来。莱阳市姜疃镇濯村有8000多亩土地租给多家涉农企业，全部用于发展高档果品生产。全村1300名劳动力大部分都到企业的果园打工，他们还是在本村的土地上劳动，却成了拿工资的工人，全村村民每年的工资收入就有460万元。

    肥城市孙伯镇孙东村有600亩地以入股方式将经营权流转给外商，建起一个有机蔬菜小农场，村里还成立了有机蔬菜合作社，使农民的收益更加多元化。村支书雷茂春介绍说，农民自己种地，只能获得一块收益，流转土地的农户可以获得三块收益，一是入股分红，二是本人在农田打工工资收益，三是家人外出打工收益。孙东村村民雷凤芹告诉记者，自己家有二亩地入了股，过去自己种地，这两亩地种玉米、小麦，一年也就收入七八百元，现在啥也不用管，不用投料投工，光分红就能白拿2000元。此外，自己在菜地里干活，一年能有4000多元收入；丈夫外出到安装队当机工，一天挣四五十元，算起来一年全家收入两万多元。

　   在山东，一些土地在流转到新的农业生产主体手中后，正孕育着日新月异的农业发展新图景。有多家日本公司在山东莱阳租下100公顷土地，并引进日本农业专家，发展生菜、甜玉米和草莓等农产品的生产和出口。农场还将饲养奶牛，并利用粪肥来培养作物，风力和太阳能等环保能源也将被利用。       

     （本期焦点策划、编辑：许小丹）