五年立法彰显民本新理念

本刊记者 周立民

    在《广州年鉴》（2004年）广州地区2003年大事记中，“小人物”孙志刚的名字被载录其中。
    孙志刚被收容致死案，成为当年轰动全国的一个标志性案例。社会对于这名普通青年不幸遭遇的反思，终于改写了我国有关收容遣送制度的历史。2003年6月20日，温家宝总理签署国务院令，公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，当年8月1日实施，已实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。从“收容遣送”到“救助管理”，法规的变化，充分折射出新一届政府“以人为本”执政理念的光辉。
    “适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。这是党的十六大报告对中国立法提出的明确要求。
    质量是立法的“生命线”。如何才能制定出高质量的“良法”为国计民生保驾护航？5年来，中国的立法者和参与者们用实践作出了响亮回答：在科学、民主、民生的道路上大步挺进。

立法取向发生重大转变，攸关民生社稷的社会领域立法大大加强，以人为本新理念催生一项项“民生新政”

    2005年轰动一时的湖北“杀妻错案”主角、被囚11年的佘祥林被无罪释放，并获得一笔国家赔偿。对这个错案的反思和追问，加快了我国司法制度改革的步伐。
    2006年10月，全国人大常委会组成人员表决通过关于修改人民法院组织法的决定。根据这一修改，从2007年1月1日起，所有死刑案件核准权都收归最高人民法院，由最高人民法院统一行使。这是我国20多年来对死刑复核案件裁判方式作出的重大改革，是保障人权、防止冤假错案的又一重大举措。
    从对一个人命运的关注，到一项制度的破与立，折射的是对“民声”的倾听；由过去的“从严从快”判决到“少杀慎杀”，体现的是立法对人权的关注。
    与“孙志刚、佘祥林入史”相比，“人权入宪”的意义则更为重大、深远。
    2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”。这是中国人权发展史上的一个重要里程碑，是立法保障人权、关注民生的大跨越。
    教育、医疗卫生、就业、食品安全，在一个个攸关民生社稷的重大领域，一项项“民生新政”在以人为本立法观的催生下，一步步走进百姓生活。
    修改后的义务教育法由十届全国人大常委会二十二次会议表决通过，自2006年9月1日起，我国义务教育免收学杂费，这一泽被后世的“教育新政”得到了法律的根本保障。
    今年初，事关民生之本的《中华人民共和国就业促进法（草案）》经国务院常务会议讨论、通过，全国人大常委会进行了首次审议。这意味着，不久的将来，促进就业的政府投入保障机制、就业援助制度等，一系列旨在化解“就业难”的新举措将得到立法确认。
    地方立法，同样体现以人为本的宗旨。
    今年5月28日，《河南省进城务工就业人员权益保护条例（草案）》正式提交河南省十届人大常委会第三十一次会议审议。法学界认为，这在保护农民工合法权益方面填补我国地方立法一项空白。条例草案规定，进城务工人员工资低于当地最低工资标准的，用人单位要支付差额部分；拒不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，加付赔偿金；农民工也可申请经济适用房……这一法规极具“含金量”。
    6月1日，素有“火炉”之称的山城重庆，正式实施《重庆市高温天气劳动保护办法》，这是我国首部关于高温天气劳动保护的地方法规，标志着我国的“高温关怀”从过去口号式的鼓励开始向制度保障迈出坚实的一步……一项项以人为本的立法行动，使人们在“享受法律”中体会到民生关怀。
    重经济领域立法、轻社会领域立法，曾是中国立法的一大“特征”。据中国社会科学院法学所副所长、研究员李林统计，近20年来，全国人大常委会总计立法341件，其中经济立法107件，占36.5%；社会立法16件，占4.7%。这种立法“一腿长一腿短”状况，近年来已得到高度重视与改善。
    食品安全卫生关系广大人民群众的身体健康和生命安全，是社会关注的热点。最新消息显示，为了保证人民的“食品安全”，全国人大常委会已将食品安全卫生立法列入今年计划，要求加快推进食品安全卫生立法进程。
    据悉，2007年全国人大常委会20多项立法计划中，大多事关重大民生问题。权威人士指出，立法“以人为本、关注民生”、“着力加强社会领域立法”，这一重大立法取向的变化，表明构建和谐社会的战略目标，正在从思想纲领落实为具体的法律实践，有关民生问题也将在更规范的法治条件下得到制度性化解。

民主立法助推“开门立法”常态化，彰显以人为本新理念

    6月11日，在北京市城市管理综合行政执法局网站的首页上，“欢迎参加城管立法征集意见活动”的页面不停“游动”以吸引眼球。在人大代表、政协委员和广大北京市民的呼吁、推动下，北京市城管立法列入了2007年北京市政府立法计划，从5月20日至6月20日，社会各界都可通过在线调查问卷、留言板和“立法邮箱”提出意见。
    此前不久，全国人大常委会向全国公布就业促进法草案，进行为期一个月的征求公众意见活动。这是十届全国人大常委会继物权法草案、劳动合同法草案后，第三次向社会全文公布法律草案，以广集民智、民意。
    在安徽省，从2006年开始，公众不仅可以通过立法听证会等途径反映民情、民意，甚至可以全面参与立法计划的制定。这个省在全国率先试行立法项目公开征求民意制度，群众的立法建议经过筛选和论证后，属于省级立法权限的，将在下年度立法计划中给予充分考虑；不在省级立法权限的，通过地方法制办或省人大向国家立法部门反映，从立法源头扩大公众参与度。这项制度已在全国多个省份推行。
    “行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”，长期以来由“立法寻租”带来的怪现状广为各界痛恨。司法部研究室副研究员刘武俊在法学界较早提出“立法腐败”概念，他说：“倘若说司法是社会正义的最后一道防线，那么立法可以视为社会正义的第一道堤坝；倘若说司法腐败污染的是法治的水流，那么立法腐败则是败坏了法治的水源。”
    推行民主立法、“开门立法”则是“立法寻租”、“立法腐败”的“天敌”。立法动议过程公开、立法草案的形成过程及内容公开、立法听证等制度，已成为解决“立法寻租”问题的根本途径。
    我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。根据这一原则，任何立法都应充分尊重、广泛征求民意。我们应该看到，随着我国市场经济体制进一步完善和民主法治进程的加快，在立法过程中，如何体现公民的知情权、参与权、表达权和监督权，使广大人民群众充分行使民主权利，已成为立法的根本所系。
    2005年9月27日，全国人大常委会就个人所得税法工薪所得减除费用标准（即人们常说的个税起征点）举行全国人大成立以来的首个立法听证会。来自不同社会阶层的代表在听证会上侃侃而谈，向最高立法机关直接阐述自己的看法。虽然最后的标准只是从1500元提高到1600元，但社会各界却对这次听证会给予了极高评价，被看做是最高立法机关在立法工作中坚持“开门立法”、问计于民的重大创新。
    物权法草案向社会全文公布后，在40天的时间里，社会各界就提出意见11543件。针对社会各界关注的问题，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会等先后召开了100多次座谈会，充分听取各方面的意见，并就一些专业性较强的问题，专门召开了立法论证会。从一审到八审，从座谈会到论证会，从常委会审议到大会审议，我国物权立法已经成为最高立法机关坚持科学立法、民主立法的典范。
    2006年3月，劳动合同法草案全文公布征求意见后，从法律专家到普通百姓，从公司老板到农民工，纷纷以各种方式表达自己的意见。在短短一个月时间里，全国人大常委会收到各方面的意见191849件，创下了全国人大立法史上的新纪录。普通百姓对劳动合同立法的关切得到最高立法机关的积极回应。根据征集到的近20万条意见，全国人大常委会有关方面对劳动合同法草案作了大幅度的修改，以更好地维护劳动者的合法权益，促进劳动关系更加和谐稳定。
    “开门立法”已成为中国重要的立法原则和实践。在制定与自己生活息息相关的法规条款方面，中国普通民众正在拥有越来越响亮的话语权，倾听公民意见也逐渐成为中国立法的规定程序。

科学立法呈现“加速度”，成为立法为民的重要保障

    今年3月30日上午，西藏自治区首批立法专家咨询组成员从自治区人大常委会副主任赵廉手中接过聘书。这些专家的主要任务是研究法规草案中的重点、焦点和难点问题，并提出对策和建议。
    这只是中国各地践行“科学立法”长卷中的一个“短镜头”。此前，安徽、甘肃等众多省份已建立了类似机制推行“专家立法”。“专家立法”是众多事关科学立法的“新词”之一，诸如“立法论证”、“立法评估”等已逐渐成为大众所熟知的“热词”。
    “法治难行是中国法治实际生活的显豁病症”，中国法理学会副会长、北京大学教授周旺生说，“迄今人们谈论中国法治难行的根源，所注目的主要是法的实施问题，认为有法不依、执法不严、违法不究是症结所在。实际上，根本问题在于立法质量不高，造成一些笨法或劣法。立法质量问题也就是立法的科学化问题。高质量的立法才能产生高质量的法律产品，才有利于实现法治生活的现代化。”
    正是基于这样的共识，科学立法的进步近年呈现出“加速度”。从“为国家立法工作立法”的《中华人民共和国立法法》的实施，到国务院根据立法法制定的行政法规制定程序条例和规章制定程序条例，这些法律、行政法规的根本要求，就是明确立法权限，规范立法程序，提高立法质量。
    如果说，关于立法理念的廓清、相关基本法规的实施，给了科学立法以刚健的骨架，丰富的探索与实践则赋予科学立法以丰满的血肉。从十届全国人大开始，由全国人大常委会办公厅负责立法规划、立法计划的拟定工作，一改以前立法无规划之陈疾。
    东北三省2006年正式运行旨在实现法制资源共享的省际立法协作机制，开创了我国区域立法合作先河，这不仅有利于地方立法部门之间的沟通，也有利于消除地方性法规中抵触或冲突的现象，维护地方立法体系的和谐和国家法制的统一。　
    立法理念的更新、取向的转变，必将带来民生的幸福、社会的进步。
（编辑：林双川）