人民法院：破解“民告官”四大难题

本刊记者　田雨

    形象地称为“民告官”的行政审判，经历了不平凡的发展历程。
　 “在20多年的时间里，行政审判从无到有、从小到大，已经成为与刑事审判、民事审判并重的三大审判之一，有效地化解了官民矛盾，促进了官民和谐。”最高人民法院院长肖扬在不久前召开的第五次全国行政审判工作会议上表示。
　  来自最高人民法院的统计显示，2000年～2006年，全国法院共受理一审行政案件近64万件，受理案件范围几乎涉及所有行政管理领域，案件种类达到50多种。
　  成绩是显著的。但20多年后的今天，全面审视我国行政审判工作，不少亟待解决的困难和矛盾十分突出。可喜的是，人民法院“知难而不畏难”，以求实求真的勇气，努力探索破解困扰“民告官”的诸多难题。

“县法院审不了县政府”：推行指定管辖、异地审理排除地方干预

　  “地方法院的人、财、物诸方面都依赖于本地同级政府，在审理当地政府为被告的行政案件时难免存有顾虑。”浙江省高级人民法院院长应勇说。
    这一现象被群众称作“县法院审不了县政府”。最高人民法院对此关注已久，在大量调查研究的基础上，最高人民法院院长肖扬提出，“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障”。
　  具体的做法是：有管辖权的基层人民法院不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，可以由中级人民法院将案件指定到本辖区内其他基层人民法院管辖审理，实行异地管辖。
　  “行政案件管辖制度的改革，可以起到以较小的代价，解决长期困扰行政审判问题的作用，对于保证人民法院公正审判意义重大。”肖扬表示。
    事实上，许多地方法院早就开始了这方面的探索。浙江省台州市中级人民法院从2002年开始，将当地政府为被告的案件交由异地基层法院审判，并于2006年进一步扩大异地管辖的案件范围，赋予原告管辖选择权，准许原告在起诉时既可选择当地法院管辖，也可请求中级人民法院自行审理或由中院移交异地法院审理。
　  应勇说：“异地管辖为基层法院创造了依法独立审判所需的客观条件，让法院和法官在没有压力的情况下审判，更能作出公正的判决，充分发挥行政审判保护行政相对人合法权益、支持和监督行政机关依法行政的双重职能。”
    以台州为例，2002年7月～2005年底，全市基层法院共审结一审异地管辖案件447件，其中被告败诉158件，败诉率达35.35％，为同期审结的非异地管辖案件的2.5倍。
  　另一方面的积极作用也很鲜明：异地管辖较好地化解了社会对行政审判“官官相护”的担心和疑虑。不少原告表示：我们愿意异地审判，路远不是大问题，不公正才是大问题。

“告官不见官”：行政领导出庭应诉制度被支持
 

 　近年来，随着行政机关法治意识的不断增强，地方政府和行政部门领导出庭应诉的越来越多，不少地方还出台了行政领导出庭应诉的制度。
　  行政机关负责人出庭应诉受到群众的欢迎。温州的媒体报道一起行政诉讼案件时引用了老百姓的评价：能与行政机关负责人对簿公堂，即使输了官司，心里也服气。
　  但是，在不少地方，行政机关法定代表人或者其他负责人很少出庭，只是委托普通工作人员或律师出庭应诉的现象仍旧普遍。对于这种现象，有人揶揄为“告官不见官”。
　  专家对“告官不见官”的现象归纳了三个“不利于”：不利于体现政府对老百姓合法权益的重视，不利于行政机关提高依法行政的水平，不利于行政诉讼功能的发挥。
    对此，最高人民法院的态度很明确：支持行政领导出庭应诉制度。
　  最高人民法院副院长曹建明表示，行政领导出庭应诉不仅具有积极的法治意义，而且对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议、提高执法水平等，都有重要的作用。对此，人民法院应当给予肯定和支持。

“官了民不了、案结事不了”：推广行政案件“和解”机制

　  行政审判主要是审理“民告官”案件。官民之间的矛盾纠纷，说到底是人民内部的矛盾纠纷，并非剑拔弩张，不可调和。
    这是参加第五次全国行政审判工作会议的各高级人民法院负责人的共识。正如应勇所说，行政争议千差万别，不少矛盾错综复杂，若只判不调，很可能“官了民不了、案结事不了”。
　  根据我国现行行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件不适用调解。专家表示，由于受行政诉讼不调解原则的制约，法院只能对行政行为的合法性进行审查，而对相关民事权益争议、合理性问题争议等很难通过裁判对公民、法人和其他组织的合法权益予以充分保护，导致相当一部分行政争议得不到根本解决。甚至出现一些案件经过复议、诉讼、再复议、再诉讼，循环往复，历时十余年、几易法官仍不能最终平息纠纷的现象。
　  为了切实解决这一问题，最高人民法院提出，人民法院在审理行政案件中，要按照“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，积极探索行政案件处理新机制。
　  肖扬表示，“特别是对于因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议，更要注意最大限度地采取协调方式处理”。

“官官相护”：严查司法权与行政权“权权交易”

  　“在当前的司法环境和社会环境下，老百姓打行政官司压力大、难度大，不少群众既对法院是否‘官官相护’、能否秉公执法心存疑虑，又对获得公正裁判充满期盼。”肖扬说。
　  当前行政审判工作存在不少薄弱环节：有的认为审判难度大、风险大，怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权，或是明知行政行为违法，却违心裁判，矛盾上交；也有些法院热衷于办理非诉行政执行案件，不愿受理和审理行政诉讼案件。
    肖扬强调，要切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政相对人“告状难”的问题；切实解决应当撤销违法行政行为而违心迁就、违法办案，损害当事人利益的问题；切实解决一些案件审判效率不高，审判周期过长，久拖不结的问题。
　  最高人民法院明确指出：人民法院不得参与行政机关对具体行政案件的处理，不得参加行政机关组织的具体执法活动，以保持司法的公信力。
　  可以预见，随着形势的发展和法治建设步伐的加快，人民群众通过合法渠道反映诉求，通过诉讼渠道解决行政争议的情况将会越来越多，对人民法院依法提供有效司法救济的要求也将越来越高。（编辑：孙爱东）