一起构筑基本体面的老年生活

——中国养老保险渐行渐“宽”（之一）

■  半月谈记者  石庆伟  张敏

    今年7月11日，是第17个世界人口日。联合国人口基金已将今年世界人口日主题确定为“年轻人”。年轻人是未来变革的推动力，是未来世界的建设主体，关注他们的生存与发展，无疑是具有远大目光的表现。但在另一方面，随着社会老龄化步伐的加快，年轻人也应当格外关注老年人，这不仅关乎前者现实的发展境遇，也关乎前者未来的生活预期，毕竟，人都无法逃脱老去的宿命。基于此，也基于“老龄社会是21世纪中国的重要国情”的重大判断，我们在今年世界人口日到来之际，把目光投向中国的养老事业。
    按国际标准，2000年我国已进入老龄化社会。全国老龄办预测研究报告显示，到2037年，60岁以上的老年人口数将超过4亿，那时的中国，4人中就有一个是老年人。在奔涌而至且难以逆转的“银发浪潮”中，能否让自己和家人都能安享基本体面的老年生活，已成为社会上下关注的焦点。随着时代的变迁，“养儿防老”的传统养老模式已难解国人养老之难，计划经济体制下形成的单位养老模式也渐次退场，构建新型的养老体系成为普遍的社会诉求。
    经过一系列试点，我国以社会化为改革取向的养老保障体系逐步确立，为1.76亿国人解除了养老之忧。但是，由于这一体系曾长期处于企业改革的“配套措施”境地，除国有企业职工外，拿退休金养老，对大部分非公经济就业人员来说简直就是“非分之想”。这种缺陷，在一定程度上影响了养老保障制度的良性运转，也与当前构建和谐社会、强调人民共享发展成果的理念不相适应。因此，尽快实现“宽覆盖”，调动全体国民特别是年轻人的参与热情，充分释放养老保险制度强大的组织功能和枢纽作用，当是积极应对老龄社会之举。
    2005年底，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》颁布，非公经济成分人口开始进入养老保障体系。一个更加开放的、力图使所有社会成员共享经济社会发展成果的养老保障制度初现端倪，一个“老吾老以及人之老”的古老愿景在制度的推动下正在化为现实。

三大关键词破解养老保障之难

——中国养老保险渐行渐“宽”（之二）

■  半月谈记者  石庆伟 张敏

更“宽”：非公经济成分就业人员也可领“退休金”

    今年42岁的张鹏是沈阳市一名开出租车的个体从业者，他每月一项雷打不动的“任务”就是去保险公司缴纳养老保险费。他说：“等我到60岁退休时就不再开车了，完全可以靠养老金过日子。”
    目前，在辽宁省领取基本养老金的323万人中，有34%的人是从个体私营等非公有制企业退休的，还有大批城镇个体工商户以及灵活就业人员。他们是中国扩大养老保险覆盖面后的首批受益者。
    辽宁是我国进入老龄化社会的缩影。仅鞍钢一个企业的离退休人员，就相当于深圳市离退休人员的5倍。在单位养老的制度下，辽宁许多国有企业在效益严重下滑的情况下，无力支付巨额养老金，成为一大社会不稳定因素。因此，我国在东北较早进行了完善社会保障改革试点，辽宁是第一个试点省份。这个省在2001年到2004年的3年间，圆满完成了国家规定的各项试点任务，探索走出一个完全独立于企事业单位之外的、社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险体系框架。辽宁省劳动和社会保障厅副厅长蒋斌介绍，试点期间辽宁共计有170多万国企职工与原有单位解除了劳动关系，为企业提高生产效率、加快重组改革创造了良好环境。
    社会保障体系的初步建立，为辽宁国有企业改革的稳步推行编织了一张有力的保障网。然而在已经发生明显变化的社会就业格局中，这种以传统的企业、“单位”为本位的社会保障体系弊端凸现。
    统计显示，目前非公有制经济已成为吸纳劳动力的主渠道。在辽宁省城镇就业人口1126.7万人中，个体工商户所占比例最高，从事非公有制经济人口已经超过城镇就业人口的一半。对这半数以上的以灵活方式就业的劳动者，养老保障体系能不能为其解养老之忧？
    全面建设小康社会，一个重要的目标就是让更多的人享受社会保障，实现老有所养，不断提高实际生活水平。如何适应就业形式变化的格局，将为数众多的非公有制经济从业人员、灵活就业人员纳入社保覆盖范围，是社会保障体系建设必须研究解决的重要问题。大量劳动者游离于养老保险体系之外，也必然导致保费征缴基数少，后续补充资金缺乏，这对解决养老金的当期支付资金周转问题也十分不利。
    在完成社会保障体系改革试点后，辽宁省重点推进了养老保险的扩面工作。辽宁省劳动和社会保障厅厅长姜作勇告诉记者，这两年，辽宁采取一系列有力措施，社保扩面取得进展。目前，全省企业基本养老保险参保人数已从两年前的687万人增加到760.7万人。
    统计表明，我国养老保险覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展，参保人数逐年以6%以上的速度增加，到2006年3月底，全国参加基本养老保险人数已达1.76亿人，其中城镇个体工商户和灵活就业人员从2001年的535万人增加到目前的约2000万人。

更“活”：账随人走，破解流动人口保障难题

    以前我国的城镇个体工商户是否参保以及参保缴费办法，由省级政府确定。各地在实践中做法不尽一致，缴费基数一般为职工平均工资的60%到300%，缴费比例也从16%到21%不等。在这种选择性过大的政策下，一些地方养老保险费收得高，很多个体工商户和灵活就业人员承担不起；也有一些地方收得低，一方面形成了新的隐性债务，另一方面又造成这些人未来退休后待遇水平过低。
    国务院新规定规范了各地的基本保险制度，实行统一的参保缴费和待遇享受政策，规定个体工商户和灵活就业人员的缴费比例为20%。考虑到经济转轨时期的特殊情况，国家还出台了对下岗失业人员的特殊照顾政策，对持有再就业优惠证的“4050”人员灵活就业后参加社会保险的，给予一定的社会保险补贴，缓解了收入较低人员的困难，更能进一步体现社会公平，为城镇个体工商户和灵活就业人员提供长远的稳定保障。同时，缴费基数和比例的统一，也有利于上述人员养老保险关系转移接续，为他们跨地区流动创造条件。
    记者调查了解到，做实个人账户和提高统筹层次等改革措施，将有效解决流动人口的养老保险问题，真正实现账随人走。目前，辽宁正在进行基本养老保险市级统筹，14个市已在参保范围、缴费基数、缴费比例、养老金计发办法、待遇等方面全部实现本地区统一政策，基本实现市级统筹，同时，要按照国务院、省政府的规定，经办机构实行垂直管理，为实行省级统筹奠定基础。从去年5月1日开始，黑龙江省以统一企业缴费比例、统一统筹项目、统一计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一管理经办机构等“六个统一”为目标，实行了基本养老保险省级统筹。吉林省也已经建立了养老保险省级统筹运行机制。
    得益于个人账户基金的做实和提高统筹层次，个人账户具有可携带性，参保人员工作变动时完全可以带着做实了的账户，在统筹区域内自由流动。
    个人账户基金最大限度地实现保值增值，是建立养老保险制度长效机制的关键。辽宁省个人账户基金由省级社会保险机构统一管理，并委托进行运营，用于购买国债，运营收益要高于银行储蓄利率，来自辽宁省劳动和社会保障厅的调查显示，养老保险基金运营收益率为2.67%，比银行一年期存款利率还高出0.42%。黑龙江省已在中国银行按三年期国债利率协议存款的方式进行了投资运营。吉林省与中国银行吉林省分行签订了协议，办理协议存款，利率达到3.14%。

更“实”：消除空账，打造“健康”的养老保障体系

    20世纪80年代中期以前，我国养老保障体系实行现收现付制。在这种模式下，经费由政府预算拨款，实行逐年现收现付；养老保障的负担在代际之间进行转移，即由在职职工一代人负担已退休职工一代人的养老费用，在职职工本人则由下一代人负担。随着人口老龄化和企业改革的发展趋势，退休人口比重逐年增加，现收现付制必然面临入不敷出的巨大支付风险。因此，中国养老保险体制自1993年从现收现付制向基金积累制转轨。
    转轨中的一个困难是，在实施基金积累制前已经退休的老职工（“老人”），以及新制度实施前参加工作的职工（“中人”），在过去的工作年限里没有直接为自己进行养老金积累。他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，制度转轨后这批“老人”和“中人”过去的养老金积累，事实上就形成了国家对他们的数以万亿计的“隐性债务”。长时间内，“隐形债务”的大部分负担，在现实操作中被转移到“中人”和“新人”头上。1997年，我国统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，各地在财务上实行混账管理，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用。这一方面造成我国社会养老保险缴费率偏高，另一方面使得个人账户形成空账。以辽宁省为例，辽宁近700万人参加养老保险，离退休人员近300万人，平均2.5个在职人员的缴费就要支撑一个离退休人员的支出，养老保险收不抵支，个人账户资金用于弥补当期发放缺口。试点前，全省累计空账达190多亿元。这种局面严重影响了养老保险制度的可持续发展。
    个人账户做实，一方面可以多积累养老金，增加支付能力，另一方面，在“扩面”工作实施中也可以大大提高群众的参与热情。2001年，在辽宁进行的完善基本养老保险制度改革试点，开始探索做实个人账户，个人账户专户管理，不允许再出现挪用的行为，实现部分基金积累。2005年辽宁做实个人账户62.7亿元，试点以来累计做实201.1亿元，个人账户记实率达99.97％。
    辽宁省社会保险事业管理局社保处张维超处长说，个人账户初步做实后，以前企业发放养老金经常出现的拖欠、截留、挪用的现象已经杜绝。现在，社保经办机构的工作人员每个月都会把养老金准时打进离退休人员的个人账号里，社会化发放率达100％。

“宽覆盖”能否“叫好又叫座”

——中国养老保险渐行渐“宽”（之三）

■  半月谈记者  张敏  石庆伟

    对于一个身强力壮的健康公民，加入养老保险等于是和政府订立一个十年二十年不变的承诺：公民在有工作能力时，把养老保险费用定期交给政府保管，从而实现养老保险体系内的老年人基本由年轻人供养；等缴费人自己退休之后，便可获得由政府返还的养老钱，从而形成良性循环，每个人都能老有所养。因此，对于这样一个社会化的养老保障模式来说，公民对政策的充分信任、对制度的参与热情至关重要。
    然而，当前国人对养老保险制度的社会认知现状不容乐观：中国青年报社会调查中心和搜狐网新闻中心去年年底联合实施的一项调查显示，人们对仅靠养老金维持退休后的生活普遍缺乏信心，57%的人觉得养老还得“靠自己另外攒钱”。 
    在江西省南昌市，近年开展的针对个体工商户和灵活就业人员等非公有制企业的“宽覆盖”工程成效显著，城镇个体工商户和灵活就业人员等非公有制企业人员参保人数占全市参保职工比重已达1/3强，成为参保人员的主要群体。然而半月谈记者调查发现，在近年养老保险覆盖面扩大和参保人员增长的数据背后，掩饰不住的是相当数量个体业者对养老保障体系“宽覆盖”的几分冷漠。一些已参保或尚未参保的个体业者在详细研究国务院新颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国务院38号文）后，结合地方实际和个人缴纳养老金情况，提出了几点疑问：
    首先，对新旧政策的待遇差距难以理解。36岁的张红自办了一家小规模的灯具销售公司。她说，以南昌市统计局提供的2005年度全市在岗职工社会平均工资1504元/月为缴费基数，如果按照国务院1997年下发的26号文件计算，个人最低征缴基数可为60%，个人连交15年后退休，每月可得退休金258元；如果按新的国务院38号文，个体业者以100%的缴费基数征缴，15年后退休每月才能拿到210元左右的退休金。她据此认为，尽管这种结果是新政策鼓励个体业者延长参保年限的激励机制使然，但对于大批中年个体业者来说，他们目前的参保年限多集中在15年左右，会认为新政策有失公允而不愿参保。
    第二，新政策与地方政策有所冲突，个体业者对新政策的实际效果持怀疑态度。张红还给记者算了一笔账。她说，南昌市现在低保线是每月补助190多元，如果今年她开始按60%的基数交养老金，满15年后，每月只能领到180元～190元，甚至还不如低保线。就算江西有地方政策出台，允许再多交一两年养老金，依然与低保线相当。如此算来，她还不如不交养老保险而直接申请低保。
    记者了解到，张红身边相当一些朋友，也因对新政策的实际效果持怀疑态度而未积极参加国家基本养老保险。另外，江西省有文件规定，养老金计发的时候，低于当地最低工资70%的按70%发给。根据计算，南昌目前最低月工资为360元，在新政策下，缴费满17年和满15年的退休待遇，都达不到当地最低工资的70%。因此，这就出现了尽管个体业者缴费相差两三年，但养老金仍完全一致的情况。所以，这一年龄段的个体业者对保费缴纳持观望状态，这影响了扩覆工作的进一步及时开展。
    第三，对超出社平工资基数的调节指数，影响相对高收入个体业者缴纳保费的积极性。余星荣刚从大学毕业两年，他现在父亲开设的建筑机械公司供职。尽管家境还算可以，但他每年仍只是以社平工资的100%为缴费基数，不愿意多缴保费。他说，国家虽然规定最高300%的缴费基数上限，但他自己测算了一下，如果他按200%的基数缴纳养老费，最后能返还自身的仅有150%。“不愿多吃多占，更不想被别人占用太多本应属于自己的养老金。”记者了解，这种观点成为相当一批年轻个体业者的参保心态，新政策的激励作用因而难以实现。
    面对个体业者和一些职工对养老保险政策的怀疑，南昌市的社保工作人员做了大量解释、说服工作。连续多年，南昌市养老保险收缴率都稳定在90%以上。但是，正常缴费职工增长空间越来越小，离退休人数却保持高速增长，职工养老保险负担系数不断增大，负担系数最高的湾里区和西湖区，平均1.15个缴费人员就要负担一个退休人员，支付压力之大可见一斑。
    2006年是南昌市扩面征缴任务最重的一年，仅养老保险就要净增参保人数2.2万人。民众能否对养老保险打开信任的心门、提高参与的热情至关重要。南昌市劳动和社会保障局局长陶年根建议，从测算方式和明确职责等方面完善体制。他认为，现在的测算方式受政策、人为因素影响过大，可以从劳动者一生平均劳动时间、应该养老的实际时间等基本因素入手，制定科学的测算方法；另外，应该明确在养老问题上个人、单位和政府的职责和权益，个人应充分认识到养老保险的必要性，企业应将养老保险计入最基本的生产成本，政府则应提供更为明确的保障和支持。只有三方明确责任和相互利益，养老保险才能顺利扩覆。

（编辑：许小丹）