广东农地新政：农村集体建设用地可直接入市交易

    2005年10月1日起，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》（以下简称《办法》）正式实施。这意味着，广东省农民手中的农村集体土地，将以与国有土地同样的身份──同地、同价、同权，进入统一的土地交易市场。有媒体将此举誉为“新土地革命”。
    《办法》允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。《办法》明确，兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户、外资企业、合作、合资、联营企业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅，可以使用集体建设用地。取得集体建设用地的单位和个人，应当按市、县政府建设用地批准文件规定的用途使用土地，不得随意改变。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地，不得用于商品房地产开发和住宅建设。农民集体土地所有者出让、出租和抵押集体建设用地使用权，必须经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意；所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应存入银行专户，专款用于农民集体成员的社会保障安排。村民出卖和出租住房后，不得再申请新的宅基地。

专家点评

广东农地新政迈出重要一步

    有关专家指出，《办法》是国内第一份对农村建设用地流转入市具有可操性、具有法律效应的文件，开创了全国的先河。农地直接入市打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农地直接入市制并存的新时期。在今后的建设用地市场上，国有土地使用权和集体土地使用权同权同价，土地市场的“城乡分割”态势将被打破。同时，合法的产权转让可拓展用地空间，为农民致富提供启动资金，增进农民福祉。再者，农民集体可合法地与工业企业等谈判，自主地市场化出让集体建设用地，有利于形成农村集体土地使用权的市场价格，为政府制定征地补偿标准提供参照系。最后，农地直接入市，还有利于降低中国工业化的成本。农民直接与工业企业谈判，价格可能比政府征用后再出让更低。
    但是，《办法》仍只是一项探索性方法。它要能真正贯彻实施，还需要出台一系列配套措施，如怎样确定集体土地的基准地价、土地股份合作制如何与《办法》衔接、农民的社会保障体系如何建立、如何处理农地入市与耕地保护的关系，如何从制度上确保农地入市经绝大多数农民同意，等等。而且，《办法》可能引发新的利益调整。农地入市，实际上对村干部和农民都构成激励，村集体可能会规避规划、违规违法流转等，谋求增加自己和集体的收益，如果规划管理不到位就会导致耕地流失。应对之策是完善村民自治制度，实行村务公开，完善土地价税费体系和土地登记体系。集体出让土地容易拉大各村、组之间的收入差别，激化用地规划管理上的矛盾，因此，《办法》的实施还要解决好公平问题。
   《办法》也存在诸多缺陷，如规定集体土地流转必须经2/3以上的村民同意，这显然不够。因为集体建设用地流转，实际上是把农民30年的承包权流转了，承包权是农民的财产权，因此，应该规定集体土地的流转程序必须完全公开，失地农民应直接参与流转的谈判，讨价还价。另外，由于不能突破土地管理法，《办法》规定的“农民的宅基地不能流转”，以及“通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”等内容都存在问题。
    从长远看，我国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地的所有制不同来制定土地管理政策。因此， 广东的农地新政迈出了重要一步。

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“农地入市”溯源

    对农村集体建设用地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关管理的法律，是1998年修订的土地管理法。其中第六十三条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。据此，农民集体所有的土地———无论耕地还是集体建设用地，都必须征为国有后才能出让，农民只能得到最高不超过农地常年产值30倍的补偿。这意味着，农民并没有对集体土地的处分权，实际上就没有土地财产权，更无法获得土地出让的收益。
    但是，土地管理法第四十三条同时也规定：农民集体所有的土地可用于兴办乡镇企业和村民建设住宅以及乡镇村公共设施和公益事业建设。由于有这个政策口子，各地不断就农村集体建设用地流转进行自发探索，政策面也有一个认识变化的过程。
    1995年前，土地行政主管部门一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。1995年后，国家的政策导向发生变化，不再强调必须转为国有。到2001年底，少数地方开始探索保留集体土地所有权、允许土地使用权流转的新模式。进行试点的地区包括江苏苏州、浙江湖州、福建古田、河南安阳、安徽芜湖等地。
    2004年10月28日，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。但是，农地入市的全国性改革措施和法规仍遥遥无期。这背后有法律的障碍，也有地方政府和财政体制的制约，还与税收政策有关，在具体操作上也面临诸多具体问题。

    （编辑：何艳）