欧阳泽华等关于修改《证券法》的议案

　　□全国人大代表 欧阳泽华 等

　　案由：

　　现行《证券法》自2006年施行以来，在规范市场主体行为、促进证券市场创新发展、保障监管执法活动、提升投资者保护水平等方面发挥了积极作用，有效保障了资本市场功能的发挥。但是，与当时的立法背景相比，目前我国资本市场改革发展的内外部环境与运行基础已经发生了重大变化。作为调整资本市场关系的基本法，《证券法》有必要适应新的形势，对一些重要制度进行调整和完善。

　　案据：

　　经认真调查研究，我们认为，现行《证券法》主要存在以下问题：

　　一是公开发行股票上市公司的准入和退出机制定位存在偏差。

　　二是缺少中小企业多元化直接融资的专门制度安排。

　　三是债券融资制度设计没有体现不同于股票融资的特殊性。

　　四是欠缺有效提升并购重组市场效率的制度安排。

　　五是对境内企业到境外上市制度规定过于原则，不利于企业走出去利用境外资本做大做强。对于境外企业来境内上市，也缺乏总体安排。

　　六是有效保护投资者合法权益的民商事机制和执法制度需要进一步完善。

　　七是违法所得上缴问题需要调整。

　　方案：

　　为此，建议将《证券法》修改纳入全国人大常委会五年立法规划和今年立法计划，尽快正式启动《证券法》修改工作，为资本市场改革发展提供坚实法律保障。具体而言，应重点修改完善以下内容：

　　（一）拓展证券范围、丰富证券产品

　　改变现行《证券法》对“证券”单一列举式的规定方法，明确“证券”的内涵和外延，增加对“证券”的概括式规定，扩大法定证券种类的范围，将不同金融机构发行、具有证券属性的私募理财产品等纳入证券范围，明确以国务院或国务院证券监督管理机构认定的方式对证券的范围进行“兜底”设置；明确证券衍生品的内涵与外延，对主要证券衍生品进行列举和解释，并授权证券监督管理机构对证券衍生品的发行与交易进行规定。兼顾“证券”及证券衍生品范围的原则性与灵活性，为证券市场创新、丰富证券金融产品奠定基础。

　　（二）完善发行制度，健全直接融资体系

　　一是调整股份发行条件，逐步淡化对拟上市公司盈利能力的判断，增强对不同种类、不同发展阶段企业直接融资要求的适应性，避免行政力量过多地评价或者干预微观经济活动。二是调整公开发行监管方式，强化信息披露要求，适当引入公开听证制度，针对不同行业、不同类型的企业制定信息披露格式准则，提高信息披露的有效性和透明度，最大限度地保障投资者信息知情权。三是合理区分、强化发行人及各中介机构独立的主体责任。明确发行人为信息披露第一责任人，保荐机构承担上市推荐职责，律师事务所和会计师事务所分别承担独立的法律审查和财务审查职责，分别对各自出具的专业意见承担责任。四是建立以信息披露为核心的注册制股票发行市场化机制，调整现行《证券法》有关对股票发行采取核准制以及与之相配套的发行条件、发审委制度等相关规定。五是增加发行方式，修改《公司法》关于公开发行股份前已发行股份自公司股票上市交易之日起一年内不得转让的禁止性规定。六是增加关于非公开发行的制度规定，明确非公开发行条件、程序、方式、责任分配和监管要求。七是完善上市公司再融资制度，增加再融资的诚信约束和激励，完善对上市公司投资者回报条件的规定，引进“储架发行”，以信息披露和合规性审核为核心，研究赋予交易所再融资审核权。

　　（三）统一完善债券制度，促进债券市场发展

　　在《证券法》中增加一节，规定公司债券发行。一是按照统一准入条件、统一信息披露标准、统一资信评级要求、统一投资者适当性制度和统一投资者保护机制的要求，完善债券发行交易法律制度。完善债券发行管理体制，加强各相关部门协调配合。二是实行公司公开发行债券注册制，按照公司债券的特点，完善公司债券的发行方式，原则性规定上市条件，建立非公开发行方式。三是健全公司债券信用评级制度，促进信用债市场发展；完善公司债券增信制度，促进中小微企业发行信用类债券。四是增加债券受托管理制度、债券持有人会议制度等债券持有人保护制度，完善债券持有人的救济权。五是建立公司债券创新机制，促进公司债券衍生产品稳步发展，为资本市场提供风险对冲工具。

　　（四）建设多层次场外市场，完善市场层次

　　一是规定全国统一场外市场、区域性场外市场和证券公司柜台交易市场等不同层次场外市场交易制度，制订交易结算业务规则，对股份挂牌转让、信息披露、主办券商业务、投资者适当性和自律管理等作出规定。二是规定非上市公众公司日常监管与责任追究制度，完善非上市公众公司的公司治理，规范其股本融资、股份转让、公司重组、信息披露等行为。三是建立转板标准和程序制度。四是明确做市商制度，规定做市商的资格条件、报价义务以及做市行为的豁免制度。

　　（五）健全企业重组退出机制，促进产业结构调整升级

　　一是进一步明确收购的涵义，拓展并购类型，增加重组、回购、合并、分立等上市公司并购类型，创新并购融资，完善以股份对价进行换股收购合并的制度安排。二是创新并购重组机制，对要约收购豁免条件作出限制性规定，补充增发新股、存量股份等多种对价支付方式，规定在一定条件下余股可强制出售给收购人的余股收购制度，对于已经拥有上市公司控制权的大股东增持行为适当放宽锁定期的限制，降低上市公司要约收购成本，减少要约收购豁免数量。补充增加有关反收购的相关规定。三是修改上市公司退市条件，完善退市程序。综合考虑公司业绩表现、资产状况、交易价格等因素，完善盈利判断标准，防止利润操纵；增加持续经营能力指标和市场指标；增加反映公司信息披露规范性和公司治理规范化程度、发生违法违规行为情况下的退市标准，减少退市缓冲机制，缩短退市时间，增加直接退市情形。四是增加对上市公司破产重整和破产清算所涉及的信息披露、投资者权益维护、破产上市公司监管等特殊要求。

　　（六）完善公众公司法人治理，强化公司信息披露

　　一是进一步完善公司法人治理制度，引入公众公司的概念与法人治理统一要求，规定专门适用于中小股东的类别股东会议制度，增强中小股东在股东大会中的话语权，建立关联股东在股东大会中的回避制度，健全独立董事提名选任制度，明确独立董事的权利义务和法律责任，增强监事会和董事会之间的监督制衡，建立上市公司内部合规管理制度。二是完善上市公司信息披露制度，在保障信息披露真实、准确、完整、及时的基础上，增强信息披露的公平性与适用性，协调证券监管与其他行政监管在信息报送、审批等方面的立法冲突，采用投资者决策标准认定重大事件，提高信息披露的可理解性，明确信息披露为原则、商业秘密豁免为例外。三是重点完善上市公司分红、募集资金使用、财务状况等核心信息披露要求，增强红利分配和募集资金使用情况等方面透明度，明确分红政策和回报规划，明确上市公司退市等特殊情形下的信息披露要求。四是进一步明确控股股东、实际控制人和董事、监事、高级管理人员等相关人员在上市公司信息披露中的义务与责任，建立信息披露审核和责任承担方面的多层次共担机制。五是借鉴美国《萨班斯》法案中关于公司审计委员会负责会计师事务所选聘的规定，调整现行公司审计机构选聘、解聘决策制度，明确由公司监事会负责选聘与解聘事宜。

　　（七）完善证券经营法律制度，推进建设国际一流投资银行

　　一是在第六章“证券公司”中，完善证券公司风险控制指标体系，完善客户交易结算资金第三方存管制度，进一步拓展存管活动的空间和灵活性，明确证券公司从事证券托管业务的要求，夯实证券公司发挥金融机构基本功能的制度基础。二是健全证券公司合规管理制度、风险控制和防范制度，逐步提高证券公司的合规水平和风控能力。三是取消或减少有关业务资格的审批，放宽证券公司设立条件，取消或者下放变更公司形式、业务范围、注册资本、公司章程、公司股东等属于证券公司自治范围的行政许可事项。四是明确信用交易基本规范以及融资融券、资产管理、委托理财等证券金融业务与证券金融产品的民事法律关系等。

　　（八）明确交易所职责定位，完善交易所制度体制

　　进一步明确交易所自律管理组织的性质，区分自律管理、履行法律授权进行公共管理、为市场提供服务等不同职责，在完善会员制交易所制度的同时，增加公司制交易所制度，健全交易所财产制度，确认交易所业务规则法律效力，确立交易所正当履行自律管理职责的民事责任豁免原则。进一步补充交易信息管理相关内容，明确交易信息的内涵、外延，相关主体的权利、义务等。

　　（九）明确无纸化证券权益归属和变动规则，构建健全的证券登记、存（托）管、结算制度体系

　　在第七章“证券登记结算机构”中，一是规定证券登记结算机构登记存管、清算交收非上市证券的职能；二是进一步理顺投资者、证券公司与证券登记结算机构之间的法律关系；三是规定证券登记结算机构依法制定的业务规则对相关当事人的约束力；四是对证券权属载体、证券权益归属与变动规则、证券账户性质、名义持有人制度、交收最终性、共同对手方制度等做出明确规定；五是规定有关金融创新业务品种所需要的证券担保法律制度；六是规定破产法在证券登记结算领域的适用限制，保障证券清算交收系统在法律层面受到特殊保护；七是规定证券登记结算业务实行自律监管。

　　（十）强化投资者及金融消费者保护，创新纠纷解决机制

　　一是规定投资者分层、分级、分类保护制度。根据投资者专业性和持有资产规模等风险承受能力的不同，将其区分为一般投资者和专业投资者，对以一般投资者为对象的证券发行和经营活动，重点严格监管，对以专业投资者为对象的则放缓监管；对销售证券等金融产品，规定强制的说明义务制度，要求向投资者说明证券的内容和风险；规定“知道你的顾客”制度，要求证券金融机构通过面谈等方式，了解投资者的投资目的、投资经验；规定适当性原则，要求将证券金融产品销售给适合的投资者，禁止将类似场外衍生品等风险大的产品进行无差别的劝诱销售等。二是完善有利于上市公司分红的税收法律制度。三是完善证券公司内部信息隔离墙、公平交易等内控制度，防止敏感信息的不当流动，有效防范内幕交易、化解利益冲突。四是规定内幕交易、操纵市场等侵害投资者权益的损害赔偿制度，明确民事赔偿的责任范围、计算标准、主体范围、损失认定范围和赔偿界限等。五是引导和建立诉讼之外的替代性纠纷解决机制，规定证券行业仲裁机制，明确证券业协会行业调解的法律效力，引入第三方专业调解机制，六是在证券类民事赔偿诉讼中引入机关、团体代表诉讼等特殊诉讼制度安排，授权证券投资者保护基金公司代表投资者提起民事诉讼。

　　（十一）完善涉外法律制度，服务资本市场对外开放

　　一是明确证监会跨境监管的职权范围、向境外监管机构提供执法协助的条件、提供信息材料的种类及使用范围、跨境执法合作可以采取的手段等事项，加大跨境监管执法协作力度。二是规定境外公司境内发行上市（国际板）的相关要求，明确名义持有人的概念、权利义务，授权证监会和交易所通过制定部门规章、规范性文件、上市规则等，就国际板发行、上市、交易、信息披露、并购重组、投资者保护、跨境执法等方面，协调明确相关条款的适用原则、标准。三是规定境内企业直接或间接到境外上市的制度安排，将现行《证券法》采取的核准制改为备案制。

　　（十二）完善监管体制机制，提升执法有效性

　　一是明确证监会作为不同于一般行政机关的“法定特设机构”的法律性质与地位，依法对证券市场进行集中统一监管。二是在证券监管系统内部设立证券期货犯罪侦查部门，赋予证监会对证券犯罪案件的特别调查职权，确立证券期货监管机构直接查办涉嫌犯罪案件的工作体制。三是明确规定证监会设立专门的“行政处罚委员会”，将目前已经比较成熟的“查审分离”制度上升为法律规定。四是引入行政和解制度试点，明确可以适用行政和解的环节、条件、程序以及行政和解协议的效力与执行，授权证监会制订行政和解试点具体规则。五是确立以诚信数据库为依托的诚信激励约束监管机制，明确诚信监管方式，充实监管执法手段。六是科学分类现行监管措施，对监管措施的实施效力和程序等作出专门规定。

　　此外，进一步明确证监会与证券业协会、证券交易所等市场机构之间的职能分工，丰富自律性管理的手段和方式；明确上市公司协会、中国证券金融公司等行业自律组织的职能定位。

　　（十三）完善法律责任，强化责任追究

　　完善相关法律责任制度，做到与《证券法》相关禁止性规定相匹配，与行为的危害性相匹配，与涉案人自身的职责义务相匹配。吸收内幕交易相关司法解释中有关行为认定、因果关系确定、举证责任落实等规定，解决新型违法行为认定难的问题。在明确相关主体信息系统技术安全保障职责和义务的基础上，增加证券交易技术故障的行政责任和民事责任追究制度。

　　（十四）改善立法技术，增强法律科学性

　　进一步提高证券法律专业化水平，实现《证券法》的立法技术精细化，解决目前部分法律概念不明确，宣示性、兜底性条款和市场行话、政策性语言过多，法律与政策的边界不清等问题，增强条文的实用性、严谨性，提高《证券法》的权威性和严肃性。（《议案》有删节）

( 编辑： 邱小敏 )